Du "devoir" et de la "responsabilité" de protéger !

L'actualité internationale renvoie chaque jour davantage l'Union européenne, autant que ses Etats membres, à leurs propres responsabilités mondiales en matière de sécurité et de développement ; une Union européenne qui débat fréquemment en la matière et propose des normes à la communauté internationale tout en cherchant à assumer pleinement, dans la limite des compétences et des instruments dont l'ont dotés ses propres Etats membres, ses responsabilités d'acteur global dans le monde sur les théâtres qui le nécessitent.
Aux côtés de la Commission européenne et du Conseil des ministres, autres institutions européennes compétentes non seulement pour conduire des débats sur ces questions mais également pour formuler des propositions concrètes, en particulier en matière de protection, le Parlement européen joue un rôle moteur qui mérite d'être salué.
Récemment, il a fait savoir, par l'adoption, le 19 décembre 2008, du rapport du conservateur britannique Nirj Deva sur la reconstruction et le développement après les conflits, qu'il soutient le concept de « devoir de protection » tel qu'affirmé par les Nations Unies et que l'UE et ses Etats membres sont liés par ce concept.
Il met l'accent sur le fait que le « devoir de protection » devrait être considéré comme un moyen de promouvoir la sécurité humaine. Il estime que ce concept, en soulignant que la responsabilité première pour la prévention des génocides, des crimes de guerre, de la purification ethnique et des crimes contre l'humanité perpétrés à l'encontre d'une population incombe à l'Etat même, renforce la responsabilité de chaque gouvernement à l'égard de la protection de ses propres citoyens.
Le Parlement considère qu'il y a deux phases dans la consolidation de la paix et la construction de l'Etat : la phase de stabilisation lorsque l'accent est mis sur la sécurité, l'ordre public et la prestation de services de base, et la seconde phase de construction de l'Etat qui porte sur la gouvernance et les institutions qui la prendront en charge, avec les réserves suivantes :
  a) la seconde phase ne doit avoir lieu que lorsque le pays est stabilisé, étant donné que les institutions créées avant la stabilisation refléteront la nature du conflit et non ce dont le pays a besoin pour une paix stable et durable ;
  b) lors de la phase de construction de l'Etat, il importe de faire des compromis pour se conformer aux normes et aux attentes des citoyens de la nation en question et non aux idéaux des parties intervenantes ;
  c) à mesure que la phase de construction de l'Etat progresse, les parties intervenantes transmettent les institutions déterminées aux autorités nationales ; il est possible à ce stade que des revers se produisent et ils doivent être acceptés, à condition qu'ils ne constituent pas un problème fondamental pour le progrès réalisé par le pays.
Il met l'accent sur la nécessité de renforcer la coordination civilo-militaire ; il estime que, dans les situations post-conflit, la transition de la sécurité militaire à la sécurité civile doit s'effectuer le plus rapidement possible et que les forces internationales devraient être progressivement complétées et remplacées par une force de police civile nationale et régionale, formée de manière professionnelle, en veillant à ce qu'une priorité élevée soit donnée à une application équitable de l'Etat de droit et des procédures administratives à l'égard de toutes les catégories impliquées dans le conflit.
Plaidant pour la promotion des droits de l'homme, par le soutien à la formation de l'armée, de la police, des autorités et des fonctionnaires régionaux aux droits de l'homme (notamment des campagnes de défense des droits de l'homme et des droits civils en faveur des couches de la population touchées) et par la création de bureaux de médiateurs pour les droits de l'homme et de commissions sur les droits de l'homme, le Parlement européen appelle au renforcement du rôle des établissements de formation pour le personnel en matière de normes internationales sur le maintien de l'ordre et la police militaire, à la création d'un code de conduite pour le personnel de sécurité, qui délimite les responsabilités entre la police et l'armée.
Il met l'accent sur l'importance des processus de réforme du secteur de la sécurité (RSS), de désarmement, de démobilisation et de réinsertion (DDR) en tant qu'éléments essentiels permettant d'assurer une paix à long terme et un développement durable. A cet égard, il invite la Commission européenne et le Conseil à accélérer la mise en œuvre sur le terrain du cadre de la politique communautaire pour la RSS et du concept européen d'appui concernant le DDR, de manière à accroître la pertinence, la cohérence et l'efficacité des activités menées par l'Union européenne dans ces domaines.
Enfin, considérant que la majorité des victimes dans les situations de conflit sont tuées par des armes légères et de petit calibre (ALPC), le Parlement invite la Commission et le Conseil à donner suite d'urgence à la décision de la Cour de justice des Communautés européennes du 20 mai 2008 sur la compétence communautaire en matière de lutte contre la prolifération des ALPC en accélérant la mise en œuvre de la stratégie européenne contre l'accumulation et le trafic illicites des ALPC et de leurs munitions, et ne renforçant la planification des aides communautaires, en l'occurrence du Fonds européen de développement et de l'instrument de stabilité, pour les consacrer à des programmes relatifs aux ALPC sur le terrain. 

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Le 17 novembre 2008, le Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe a rendu public son rapport intitulé "LUTTE CONTRE LE TERRORISME ET PROTECTION DU DROIT AU RESPECT DE LA VIE PRIVEE" (voir le lien correspondant sur ce blog).
Le Commissaire aux Droits de l'Homme fait l'évaluation suivante de la situation relative à cette problématique :  

" Les Etats sont soumis à l'obligation positive de protéger la vie de leurs citoyens (Arrêt Osman contre le Royaume-Uni). Les autorités sont tenues de faire tout ce que l'on peut raisonnablement attendre d'elles pour empêcher la matérialisation d'un risque certain et immédiat pour la vie, dont elles avaient ou auraient dû avoir connaissance. En ce sens, le droit à la sécurité est « codifié » depuis longtemps en tant que droit fondamental dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Cette obligation vaut également dans les situations de danger de mort résultant d'une menace terroriste. En effet, le préambule des Lignes directrices sur les droits de l'homme et la lutte contre le terrorisme adoptées par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 11 juillet 2002 fait référence au « devoir impératif des Etats de protéger les populations contre d'éventuels actes terroristes ». Une disposition similaire figure dans les Lignes directrices sur la protection des victimes d'actes terroristes, adoptées par le Comité des Ministres le 2 mars 2005.
Toutefois, en l'affaire Osman, la Cour a aussi souligné « la nécessité de s'assurer que la police exerce son pouvoir de juguler et de prévenir la criminalité en respectant pleinement les voies légales et autres garanties qui limitent légitimement l'étendue de ses actes d'investigations criminelles et de traduction des délinquants en justice, y compris les garanties figurant aux articles 5 et 8 de la Convention ». Les Etats ont donc la difficile mission de trouver un équilibre entre des intérêts concurrents liés aux droits de l'homme : d'une part, ils doivent protéger leur population contre les menaces terroristes, et, d'autre part, ils doivent garantir les droits fondamentaux des individus, y compris des personnes soupçonnées ou reconnues coupables d'activités terroristes.
Les nouvelles technologies font peser de nouvelles menaces sur l'individu dans la société de l'information. On assiste à un développement considérable de la surveillance directe, par le biais de la vidéosurveillance, des systèmes de reconnaissance des plaques d'immatriculation, etc. La surveillance des personnes par les données (« dataveillance ») est aussi en plein essor : elle consiste à suivre les pistes laissées sous forme de données par les personnes lors de nombreuses transactions nécessitant un accès à des bases de données (voir la description faite plus haut). En outre, ce sont de plus en plus souvent les ordinateurs qui déterminent qui « cibler », sur la base de profils informatiques qui sont en réalité impossibles à contester.
Une autre tendance générale consiste à recourir au droit administratif, et aux sanctions administratives, à l'encontre des « fauteurs de troubles », selon des méthodes qui permettent de contourner le droit pénal et ne sont donc pas soumises aux garanties du système de justice pénale, ou qui modifient la loi (normes en matière de preuve ou règles sur l'admissibilité des modes de preuve, par exemple) d'une manière qui porte gravement atteinte aux droits de la personne.
Les politiques antiterroristes et les dispositions connexes accentuent nettement ces tendances préexistantes : nombre de mesures sont instaurées, et acceptées, en vertu de la nécessité de lutter contre la « criminalité organisée » et le « terrorisme » (ces deux termes étant eux-mêmes mal définis). Ces mesures sont souvent adoptées trop facilement, prétendument à titre provisoire ou sous forme de mesures « d'urgence », mais, une fois instaurées, elles deviennent permanentes et s'intègrent dans la législation générale. Or, il est difficile d'introduire dans cette législation des dispositions prévoyant une limitation de leur application dans le temps.
L'utilisation de certaines technologies dans la lutte contre le terrorisme peut aussi donner lieu à des mesures (y compris de nature administrative) qui sanctionnent de nombreux civils innocents et portent atteinte à leur vie privée, sans réussir pour autant à mettre les véritables terroristes hors d'état de nuire. Qui plus est, le profilage informatique risque d'entraîner une discrimination à l'encontre de groupes minoritaires. Le profilage peut avoir des effets dévastateurs pour une personne : elle risque d'être espionnée, harcelée et privée de toute possibilité de voyager, d'occuper un emploi ou un poste de chercheur, voire d'être arrêtée. Le profilage entrave aussi les processus démocratiques.
Par ailleurs, toute mesure prise en vertu du principe de disponibilité doit être proportionnée et respecter les droits fondamentaux de la personne.
Les activités qui consistent à cibler des criminels ou des terroristes « éventuels » ou à établir des profils et qui ne tiennent aucun compte du principe de limitation de la finalité aboutissent toutes à un mélange de tous les types de données, provenant de toutes les catégories de sources publiques et privées : données factuelles ou fondées sur le renseignement, qui concernent des suspects, des témoins, des « contacts », voire des victimes. Ces méthodes empêchent de vérifier la fiabilité des données contenues dans cet amalgame. De plus (et c'est une conséquence inévitable), elles privent les personnes (durement) touchées par ces activités de tout recours effectif. "
Dans sa conclusion, le Commissaire aux Droits de l'Homme met en perspective les éléments suivants :
L'instauration rapide de la société de la surveillance résulte en partie des progrès de la technologie et de l'évolution sociale mais les mesures prises pour combattre le terrorisme ne font que renforcer cette tendance.
Dans le contexte actuel de lutte antiterroriste, des personnes risquent d'être soupçonnées d'extrémisme ou d'opposition à l'ordre juridique constitutionnel, même si elles n'ont pas (encore) commis d'infraction pénale (et encore moins d'acte terroriste).
En outre, on utilise de plus en plus des profils informatiques pour sélectionner les « cibles ». Même si les méthodes employées peuvent permettre d'arrêter quelques suspects, il y aura toujours un taux d'échec inacceptable en matière d'identification des véritables terroristes (faux négatifs), doublé d'un taux tout aussi inacceptable de faux positifs qui se traduisent pour un très grand nombre de personnes injustement soupçonnées par une surveillance, un harcèlement ou des discriminations quand ce n'est pas une arrestation ou pire. On sacrifie la liberté sans gagner en sécurité.
De plus, des mesures administratives, non pénales mais effectivement répressives, sont prises à l'encontre d'extrémistes présumés ou d'« ennemis publics » d'un nouveau type. Ces personnes sont ainsi privées des garanties fondamentales à la fois par les mesures spécifiques prises contre elles à titre individuel et par les discriminations dont elles font l'objet en tant que groupe. Cela marginalise les groupes en question et, au bout du compte, compromet la sécurité.
Dans ce processus, nous sommes tous de plus en plus surveillés et des données sur toutes nos activités, en ligne ou dans le monde réel, sont enregistrées. Cette surveillance généralisée pose de graves problèmes démocratiques que ne résout pas l'affirmation sans cesse réitérée selon laquelle ceux qui n'ont rien à cacher n'ont rien à craindre.
La réponse à cette évolution devrait être la réaffirmation des grands principes de la primauté du droit consacrés, notamment, par la Convention européenne des droits de l'homme, et développés dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour européenne de Justice, ainsi que dans les instruments juridiques européens directement ou indirectement inspirés de la Convention et de cette jurisprudence, y compris la Recommandation toujours primordiale n° R(87)15 du Conseil de l'Europe sur la protection des données dans le secteur de la police.
Les grands principes sont bien établis et indiquent la voie à suivre :
 I. La Convention européenne des droits de l'homme dispose que les autorités publiques doivent justifier toute ingérence dans l'exercice d'un droit fondamental inhérente aux mesures décrites dans le présent document.
Elles doivent pour cela montrer que l'ingérence :
  • est « prévue par la loi » ;
  • « constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire
      o à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays,
      o à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales [...]
      o à la protection des droits et libertés d'autrui » ;
  • est proportionnée ;
  • n'est pas discriminatoire. Les grands principes sont bien établis et indiquent la voie à suivre :"
 II. Les principes applicables de protection des données sont également bien précisés dans la Convention STE n° 108 du Conseil de l'Europe, la Recommandation R(87)15 du Comité des Ministres, la principale directive européenne sur la protection des données (Directive 95/46/CE) et la jurisprudence des cours de Strasbourg et de Luxembourg.

Ils prévoient notamment que :

  • Tout traitement de données à caractère personnel à des fins répressives et antiterroristes doit reposer sur des règles légales publiques, contraignantes, claires et spécifiques.
  • La collecte de données relatives à des personnes qui ne sont pas soupçonnées d'être impliquées dans une infraction particulière ou de constituer une menace, la collecte d'informations par des dispositifs d'intrusion ou des moyens secrets et le recours aux techniques de profilage doivent répondre à des critères particulièrement stricts de
nécessité et de proportionnalité.
  • Il convient de distinguer clairement les données factuelles de celles fondées sur le renseignement et de ne pas mélanger les données portant sur différentes catégories de personnes.
  • L'accès aux dossiers de la police et des services secrets devrait n'être autorisé qu'au cas par cas, à des fins spécifiées ; il devrait par ailleurs faire l'objet d'un contrôle judiciaire dans les Etats membres.
  • Des limites relatives au stockage d'informations anciennes et à la durée de conservation de nouvelles informations doivent être fixées.
  • La collecte de données sur des individus pour l'unique motif qu'ils ont telle origine raciale, telles convictions religieuses, tel comportement sexuel ou telles opinions politiques ou qu'ils appartiennent à tels mouvements ou organisations qui ne sont pas interdits par la loi devrait être prohibée.
  • Que des organisations publiques ou privées laissent des ordinateurs prendre des décisions concernant des personnes sans intervention humaine est fondamentalement contraire à l'exigence de respect de l'identité humaine et devraient n'être autorisé qu'exceptionnellement dans le cadre de garanties strictes.
  • De solides garanties établies par la loi doivent permettre un contrôle approprié et efficace des activités de la police et des services secrets - y compris dans la lutte contre le terrorisme. Ce contrôle devrait être effectué aux niveaux judiciaire et parlementaire. Toutes les opérations de traitement de données à caractère personnel devraient être soumises à un contrôle strict et efficace opéré par des autorités de protection des données indépendantes et impartiales.
   

III. Dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, ces principes ne devraient pas être abandonnés mais réaffirmés.

Tels qu'ils sont conçus actuellement, le profilage et la coopération mise en place par l'Union européenne et fondée sur le principe de disponibilité risquent de porter atteinte aux normes en vigueur.

Il conviendrait de réexaminer ces mesures et propositions afin de s'assurer qu'elles sont conformes au droit européen reconnu, notamment à la Convention européenne des droits de l'homme (telle qu'appliquée par la Cour de Strasbourg), à la Convention STE n° 108 et à la Recommandation n° R(87)15 du Conseil de l'Europe, ainsi qu'à la Directive 95/46/CE." 

 
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Il y a incontestablement dans ces positions des éléments qui sont de nature à nourrir les propositions que les institutions compétentes de l''Union européenne pourrait mettre sur la table des négociations multilatérales dans les matières qui relèvent aujourd'hui du pilier "PESC" et du pilier "Justice et Affaires intérieures" du Traité sur l'Union européenne, et qui relèveront demain des chapitres "Espace de liberté, de sécurité et de justice", et "Action extérieure" du Traité de Lisbonne si ce dernier entre en vigueur. 

Dans son rapport d'information parlementaire relatif à l'influence européenne au sein du système international (voir le lien correspondant sur ce blog), Mme Nicole Ameline observe qu' "au-delà de la coopération en matière de gestion des crises, le partenariat entre les Nations Unies et l'Union européenne est en train de se développer sur les questions de sécurité au sens large, en amont des crises comme en aval. En amont, il s'agit de la formation de personnels déployés dans les OMP des Nations unies, et du renforcement des capacités africaines de gestion des crises. En aval, il s'agit de la réforme des systèmes de sécurité, du processus « désarmement, démobilisation et réinsertion », et de l'appui à la Commission de consolidation de la paix des Nations unies, notamment. L'Union européenne dispose d'une large gamme d'instruments, dans le cadre du premier comme du deuxième pilier. Sur ce dernier point, on peut citer, dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense, les missions de police, de justice, de soutien aux administrations civiles et de renforcement de l'État de droit. Cette gamme d'instruments peut être mobilisée en appui des Nations unies. Mais ce partenariat peut être renforcé.".
En outre, elle formule les interrogations suivantes : " Sur quels théâtres d'opération les Nations Unies et l'Union européenne peuvent-elles mieux agir ensemble et selon quelles modalités concrètes ? Quels sont les nouveaux domaines de coopération envisageables ? Comment l'UE pourrait-elle mieux affirmer à l'ONU les concepts qui lui sont chers, telle la « responsabilité de protéger », et mieux les faire partager ?"
En réponse aux questions soulevées par Mme Ameline, la nature des liens qui unissent l'Europe et le Proche Orient désigne très naturellement cette région comme le théâtre à la fois légitime et naturel du développement d'une nouvelle forme de coopération entre l'Union européenne et les différents organes du système des Nations Unies impliqués dans la recherche d'une solution globale au conflit israélo-palestinien ; une coopération globale qui doit permettre d'assurer une gouvernance hybride des politiques et des instruments mis par la communauté internationale au service des objectifs de paix, de stabilité, de sécurité, de reconstruction et développement, en cohérence tant avec les objectifs que l'Union européenne a assignés à sa politique de voisinage et de partenariat dans cette région, qu'avec les grands principes et les concepts évoqués ci-avant. 
Mais celà n'aura ni de sens, ni d'efficacité, ni d'efficience que si :
  * l'ONU parvient préalablement à mettre en oeuvre, sinon les termes exacts de la résolution 181 de l'Assemblée générale des Nations Unies (en date du 27 novembre 1947), tout au moins les dispositions du droit international qui appellent déjà ou appeleront à l'avenir à la création d'un Etat palestinien (voir le lien correspondant sur ce blog qui retrace l'ensemble des évènements et dispositions du droit international relatif à la Palestine) ; ce qui exige comme préalables à la fois que l'Etat d'Israël, ses citoyens et l'ensemble des composantes de sa diaspora, acceptent autrement que de manière tactique, c'est à dire en responsabilité et en conscience y compris en regard des intérêts essentiels de l'Etat d'Israël (notamment sur les plans stratégique et de la sécurité), de partager le sol de la Palestine avec un Etat palestinien doté des véritables attributs de sa souveraineté et qui soit réellement viable sur les plans économique et social, et que les Etats-Unis, l'Union européenne et les principaux acteurs mondiaux et régionaux intéressés par la stabilité, la sécurité et la prospérité de cette Région soient également convaincus de cette nécessité !
  * l'Union pour la Méditerranée consacre une part prépondérante des projets qu'elle a vocation à développer en Méditerranée à cette région meurtrie autant par la violence quotidienne de logiques de confrontation inspirées par des idéologies en rupture totale avec l'idéal démocratique "occidental" que la Charte des Nations Unies est censée incarner dans un système de droit international de portée universelle, que par les effets catastrophiques du dramatique déséquilibre qui affecte l'accès des populations aux ressources les plus essentielles à la vie d'une nation ;
Est-il encore permis d'y croire ?