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13 décembre 2011 2 13 /12 /décembre /2011 10:53

Les péripéties - voire les incongruités - du processus de ratification du traité de Lisbonne ont mis en évidence le risque de blocage de toute révision future des traités communautaires si l'exigence de ratification par tous les Etats membres devait être maintenue pour l'avenir  <http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/218.pdf> ).

La nécessité d'une modification de cette règle est à présent devenue évidente et devra certainement être prise en considération par les institutions (à commencer par le PE) dès l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

 

Rappelons brièvement les principales raisons qui militent pour cette modification :

1. Certains Etat membres ne prennent pas au sérieux leur engagement à ratifier les traités qu'ils ont signés et ne respectent pas leur devoir de "coopération loyale" envers l'Union 
<
http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/201.pdf
et  <
http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/203.pdf> ).

2. L'accroissement du nombre d'Etats membres (au moins 35 d'ici une dizaine d'années) augmente les risques de blocage par une petite minorité, jusqu'à rendre finalement improbable l'aboutissement normal de toute procédure de ratification - càd dans des délais raisonnables et sans remise en cause du texte signé.

3. L'exigence d'unanimité pour la ratification des révisions des traités communautaires est une exception - voire une curiosité - dans l'ordre juridique constitutionnel national et international : tous les grands Etats fédéraux (cf. Allemagne, USA) et toutes les grandes organisations internationales (cf. ONU, OIC, FMI) prévoient que leurs constitutions ou leur chartes puissent être modifiées après une ratification par une majorité qualifiée de leurs membres.

4. La règle de l'unanimité a été fixée à l'origine pour une Communauté européenne de 6 Etats membres seulement, à l'intérieur de laquelle un consensus apparaissait à la fois naturel et nécessaire pour modifier les règles de base (le traité CECA prévoyant une règle plus souple pour certains types de révisions).

5. Il convient de préserver une possibilité réaliste de réviser les traités communautaires au fur et à mesure de l'évolution de l'UE. L'intégration communautaire est un processus continu qui exige des adaptations régulières de son cadre institutionnel voire constitutionnel : par exemple la crise financière actuelle démontre déjà la nécessité de modifier ou compléter certaines dispositions du traité de Lisbonne en matière de gouvernance économique.  

6. L'exigence de l'unanimité pour la conclusion des traités de révision ne doit pas nécessairement être modifiée : l'expérience du Traité de Lisbonne a montré qu'une bonne procédure de négociation (cf. le rôle de la Convention) permet d'aboutir à un consensus des Etats membres sur un texte innovant et dans des délais raisonnables. D'autre part ce Traité apporte lui-même des améliorations et simplifications pour toute future procédure de révision. Le vrai problème se pose au stade ultérieur de la ratification des accords signés, procédure purement nationale soumise aux aléas des contraintes ou péripéties domestiques de nature politique ou juridique.

 

On sait que, lors de la Convention sur la Constitution européenne, plusieurs propositions de passage à une procédure majoritaire de ratification des révisions des traités ont été discutées sans être finalement retenues. 
<
http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/218.pdf
et 202 <
http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/202.pdf> ) 

Seule a été introduite la clause de "rendez-vous" selon laquelle : " lorsque les 4/5èmes des Etats membres ont ratifié un traité (de révision) et qu'un ou plusieurs Etats membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question "(art. 48 &5 TUE 
<
http://paris.adagio4.eu/ressource/static/files/breves_2009/122.pdf> ).

A la lumière de l'expérience négative - en fait caricaturale - du processus de ratification du traité de Lisbonne, la question du passage à un processus majoritaire de ratification des révisions des traités est donc posée et fait, à vrai dire, déjà l'objet de réflexion dans les milieux concernés.

 

La nouvelle formule la plus souvent évoquée est celle qui :

 - permet l'entrée en vigueur d'un traité de révision lorsqu'il a été ratifié par une majorité super - qualifiée (non pondérée) des Etats membres représentant une majorité qualifiée de la population (formule inspirée des nouvelles modalités de vote du Conseil selon Lisbonne),  

 - fixe des délais impératifs pour la clôture de la procédure - tout en ménageant certaines étapes,

  - prévoit le retrait de l'UE du/des Etats minoritaires qui n'ont finalement pas ratifié.

 

Plus concrètement, la base de discussion avancée en termes juridiques serait la suivante :

 - dès la signature (unanime) d'un traité de révision, un délai d'un an s'ouvre pour l'achèvement de la procédure de ratification : ce délai a pour but d'encadrer dans le temps la procédure, de concentrer la volonté et le calendrier politiques des gouvernements et des parlements des Etats membres - de matérialiser leur devoir de "coopération loyale". Ce délai doit être considéré comme contraignant et les délais supplémentaires éventuels (voir ci-dessous) comme exceptionnels,

  -  si tous les Etats membres n'ont pas ratifié à l'issue de ce délai, le Conseil européen se réunit et peut fixer un nouveau délai d'un an : ce deuxième délai a pour but de donner aux Etats membres retardataires une possibilité de rattrapage tout en accentuant la pression de leurs pairs. Il permet aussi de tenir compte de situations exceptionnelles  (cf. élections législatives / crises gouvernementales / ...),

  -  à l'expiration de ce délai et si les 4/5èmes des Etats membres représentant  les 4/5èmes de la population de l'UE ont ratifié, le Conseil européen peut décider que le Traité entrera en vigueur dans un délai de 6 mois ; la décision est prise à la majorité des 4/5èmes des Etats membres : la décision est clairement prise même si un ultime délai de grâce est ouvert. A son expiration la révision s'appliquera erga omnes - sauf décision de retrait des Etats membres n'ayant pas ratifié (voir ci-dessous). C'est la solution classique suivie par la plupart des Etats fédéraux et organisations internationales.

  - les Etats membres qui n'auront pas ratifié à l'issue de cette procédure et de ces délais pourront se prévaloir de la clause de retrait de l'UE (art. 50 TUE) : cette nouvelle clause a précisément été introduite pour faire face à des circonstances telles que le refus de ratifier une révision des traités. A noter qu'elle permet d'ouvrir un délai supplémentaire de réflexion aux Etats membres réfractaires ; en effet l'article 50 TUE ménage plusieurs étapes avant la séparation : négociation préalable d'un accord (par nature complexe) entre le(s) réfractaire(s) et l'UE - délai (prorogeable) de 2ans - possibilité de ré-adhésion ... 

 

Le débat est (ré) ouvert. Cette fois, il devra aboutir ...

 

Cet article a été publié une première fois le 22 août 2009.

 

 

 

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