Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) : Assistance mutuelle en cas d’agression armée du territoire d’un Etat membre

    Assistance mutuelle en cas d’agression armée du territoire d’un Etat membre

NB : Les développements relatifs à cette disposition du traité sont en partie extraits d’un article publié dans la Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n° 519, juin 2008, par André Dumoulin, avec son aimable autorisation.

Parmi les avancées importantes du traité de Lisbonne, celle relative à la clause d’assistance mutuelle qui figure à l’article 42.7 TUE est sujette à de nombreuses interrogations qui furent déjà soulevées durant la période des débats qui ont accompagné les travaux au sein de la Convention ainsi que le processus de ratification du Traité constitutionnel ; interrogations qui réapparaissent aujourd’hui sur le devant de la scène, à la fois dans le champ juridique interprétatif et dans l’analyse politique de la place de cette clause, de sa portée effective et de sa pertinence dans le cadre de l’UE mais aussi, indirectement par rapport à ce que proposent aujourd’hui l’UEO et l’OTAN. Que dit cette clause ?

« Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies[2]. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en oeuvre. » 

Cet article 42.7 doit être mis en parallèle avec l’article V du traité de Bruxelles modifié de l’Union de l’Europe occidentale, lequel stipule : « au cas où l’une des Hautes Parties Contractantes[3] (4) serait l’objet d’une agression armée en Europe, les autres lui porteront, conformément aux dispositions de l’article 51 de la Charte des Nations unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres. »

Il peut également s’avérer utile de le comparer avec l’article 5 du traité de Washington (OTAN) qui stipule que « les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations unies assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord. Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales. »    

Plusieurs considérations peuvent être posées à partir d’une première lecture dudit article.

Primo, pour la première fois (en dehors du projet de Traité constitutionnel qui avait déjà intégré la même formulation), l’UE reprend à son compte, dans le droit primaire établi par le traité, la notion d’assistance en cas d’agression armée territoriale au travers d’une clause qui fait apparaître clairement une volonté commune des signataires du traité de progresser vers une « défense européenne », une défense dite « commune » qui est inscrite comme objectif sur le long terme de l’Union à travers la PSDC ; et ce quand bien même :
  -  cette clause d’assistance, en figurant comme « simple » paragraphe de l’article 42 (paragraphe 7) et non sous la forme d’un article autonome, n’est pas identifiée comme telle dans le traité à la différence de la clause de solidarité qui fait l’objet non seulement d’un article mais d’un titre spécifique (titre VII) de la cinquième partie du TFUE relative à l’action extérieure de l’Union ;
  -  l’assistance par des moyens militaires n’y soit pas mentionnée explicitement et la nature précise de l’assistance soit laissée à la discrétion des États membres.

Secundo, la formulation de l’article 42.7 TUE à propos du « caractère spécifique » des politiques de défense de certains États membres qui vise en premier chef les pays non alignés membres de l’UE (Autriche, Finlande, Irlande, Suède) comporte également une dimension politique qui tient à la spécificité des politiques nucléaires française et britannique.

Tertio, il semble bien que la mise en œuvre de la clause d’assistance mutuelle se fera, comme pour l’UEO (cf. l’article IV du traité de Bruxelles modifié)[4], au travers de l’OTAN pour les États membres de l’UE qui sont membres de l’organisation. Il n’y a donc ici qu’un rappel de l’engagement transatlantique de défense mutuelle souscrit par les membres européens de l’OTAN[5] sans pour autant conférer de manière explicite le moindre rôle à l’UE dans sa mise en oeuvre.

Quarto, il est utile de rappeler que la « légitime défense » est, aux termes de l’article 51 de la Charte des Nations Unies, un droit « naturel » (« inhérent » dans le texte anglais) dont l’usage n’est pas subordonné à une constatation du Conseil de Sécurité.

Par ailleurs, de l’analyse fonctionnelle du traité de Lisbonne entreprise dans le cadre de la présente étude, il ressort que l’article 42.7 TUE peut interagir non seulement avec l’article 222 TFUE (en cas d’attaque terroriste) ainsi qu’avec l’article 43 TUE (missions UE et application en leur sein de la lutte contre le terrorisme si nécessaire) mais également avec les articles relatifs à la sécurité intérieure et à la sécurité nationale qui figurent dans le titre V (dédié au domaine de l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice) de la troisième Partie du TFUE relative aux Politiques et Actions internes de l’Union (71-72-73-74-76 TFUE).

L’ensemble de ces considérations participe à soulever notamment les interrogations suivantes.

En quoi la clause d’assistance mutuelle de l’article 42.7 TUE  se distingue-t-elle des dispositions de la clause de solidarité instituée à l’article 222 TFUE ?

En quoi se distingue-t-elle de celles instituées dans le cadre de l’OTAN et de l’UEO ?

Cette clause, qui lie ses 27 Etats membres et qui renvoie, pour les États également membres de l’OTAN, au principe de l’assistance commune de l’Alliance (article 5) mais qui est moins contraignante que celle de l’UEO, impose-t-elle de maintenir simultanément en vigueur la clause d’assistance mutuelle spécifique à l’UEO (clause qui ne lie que les Dix) afin de pouvoir préserver l’automaticité de l’assistance militaire la plus forte et la plus automatique pour les membres de l’UE, membres également de l’UEO et de l’OTAN ?

Dans cette clause, que signifie la notion d’« agression armée » ? S’agit-il uniquement d’une agression armée au sens militaire du terme, lequel implique la responsabilité d’un Etat tiers agresseur (symétrie des protagonistes), ou s’agit-il aussi d’une agression armée commise par des acteurs non étatiques utilisant des moyens ou des procédés spécifiquement militaires ? En d’autres termes, le terrorisme utilisant des moyens ou des procédés non répertoriés comme spécifiquement militaires entre-t-il dans le champ de « l’agression armée » ? Si tel est le cas, dans quelles limites (quid dans le cas où les acteurs et/ou responsables de cet acte d’agression terroriste se trouveraient être des ressortissants de l’Union) ?

Si cette clause d’assistance était activée au profit d’un pays européen membre à la fois de l’UE et de l’OTAN, le processus d’activation des moyens de l’OTAN impliquera-t-il les structures politico-militaires de l’Alliance ou une autre forme d’interactions politico-juridiques entre les instances politico-militaires de l’UE et celles de l’OTAN ?

En quoi une telle clause pose-t-elle question à propos des États européens dits non alignés (membres de l’UE mais non membres de l’OTAN) ? Ces Etats se distinguant dans le traité par le caractère spécifique de leur politique de défense nationale, cela signifie-t-il que lesdits États pourraient avoir des difficultés à soutenir un État européen agressé, au vu de la culture dite de « défense totale » ?

Le traité n’apporte aucune indication quant la forme, aux conditions et aux modalités de la solidarité qui doit se manifester entre les Etats membres lorsque les moyens déployés par l’un d’eux en interventions extérieures opérées dans le cadre de la PSDC font l’objet d’une agression armée.

Comment « lire » l’absence dans le traité de « clause d’assistance mutuelle en cas d’agression de forces nationales engagées dans une opération multinationale en dehors du territoire de l’Union » ?

En l’état actuel des acquis de l’Union en pareilles matières, aucune de ces interrogations n’a fait, à ce jour, l’objet de décisions définitives quant aux réponses que l’Union entend y apporter qui soient à la fois communes et opposables.

Des réponses claires, aux conséquences mûrement appréciées, lisibles par tous et pérennes doivent impérativement être apportées aux interrogations précédentes ainsi qu’à d’autres qui en constituent des corollaires, en prenant acte des éléments suivants qui participent à clarifier la portée de cette clause :
  -  les Etats acceptant de se soumettre au principe d’assistance mutuelle tel que défini dans le cadre de l’UE sont plus nombreux (27 Etats au lieu des dix Etats membres à part entière de l’UEO) ;
  -  s’agissant des Etats membres à la fois de l’UE et de l’OTAN dont le territoire aurait fait l’objet d’une agression armée et qui voudraient recourir à ladite clause, la clause d’assistance mutuelle de l’UE renvoie explicitement à l’OTAN pour sa mise en oeuvre à la différence du traité de Bruxelles modifié qui, dans son article IV, utilise les termes de « coopéreront étroitement avec l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord ». Dès lors, la clause d’assistance mutuelle de l’UE ne peut pas être considérée comme étant équivalente à la clause de défense collective du traité de Bruxelles modifié ;
  -  l’article 42.7 du traité de Lisbonne utilise l’expression « lui doivent aide et assistance » là où le traité de l’UEO stipule « lui porteront aide et assistance » (pour l’OTAN, il s’agit « d’assister la ou les parties agressées ») ; Le recours au verbe « devoir » n’engageant pas, sur un plan strictement juridique, autant que la forme plus impérative retenue dans les cadres de l’UEO et de l’OTAN (nuance sémantique dont il importe de relever qu’elle ne saurait justifier, sur un plan politique et éthique, l’immobilisme de quelques Etats que ce soit ayant contracté un tel engagement qui se trouverait placé devant une telle obligation morale) ;
  -  les États non alignés membres de l’UE qui ne sont ni membres de l’OTAN ni de l’UEO ne peuvent bénéficier des clauses d’assistance desdites organisations (articles 5/V OTAN et UEO). Dès lors, la clause ne peut jouer que dans le cadre de l’UE et cette clause introduit, au vu de leur statut de neutralité, l’impossibilité de faire jouer les moyens de l’OTAN (« l’instance de mise en oeuvre ») au profit de l’UE. Dans cet espace particulier, si l’UE doit « aide et assistance » à l’État européen non aligné, l’outillage et les organes de mises en oeuvre devront être exclusivement européens ou nationaux ;
  -  en ce qui concerne les ambiguïtés inhérentes aux rapports qui existent entre l’assistance due en cas d’agression terroriste et celle due en cas d’agression armée reprise dans ladite clause, nul ne peut déroger à l’obligation de se conformer au droit international en vigueur, et notamment à la définition de l’acte d’agression armée proposée par l’Assemblée générale de l’ONU dans sa résolution 3314 (du 14 décembre 1974)[6] ; laquelle stipule : à côté de l’emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre État, la définition de l’agression armée englobe aussi l’envoi par un État ou en son nom de bandes ou de groupes armés, de forces irrégulières ou de mercenaires qui se livrent à des actes de force armée contre un autre État d’une gravité telle qu’ils équivalent aux actes énumérés ci-dessus, ou le fait de s’engager de manière substantielle dans une telle action.

Relevons au passage que pour bon nombre de juristes, la force armée ne peut être mise en oeuvre par un État au titre de la légitime défense que s’il fait l’objet d’une agression armée de la part d’un autre État. Lorsqu’il n’y a pas d’imputation étatique immédiate, l’assimilation dans les faits et par le droit peut être réalisée afin de permettre la territorialisation de la lutte contre le terrorisme. Il n’en demeure pas moins pour autant les interrogations juridiques autour de l’hypothèse d’un attentat terroriste réalisé par des ressortissants européens.

Il ressort de ces éléments que, dans le cadre de l’UE, le processus d’assistance mutuelle (article 42.7 TUE) ou de solidarité face à une agression terroriste (article 222 TFUE) pourrait donc s’appliquer « à la carte », selon l’ampleur et selon la position adoptée prioritairement par les autorités de l’État européen agressé. Le choix de la base juridique, et donc du mode opératoire de l’intervention de l’Union ou d’autres Etats membres sur le territoire objet de l’agression au titre de l’assistance requise, relèvent du choix du décideur politique de l’Etat agressé, lequel procédera à la fois de sa propre analyse de l’agression et de son ampleur, de la mobilisation de la communauté internationale et de la réaction du Conseil de Sécurité. Ainsi, face à la menace terroriste, l’UE s’est donnée les moyens de faire jouer soit le processus d’assistance mutuelle soit la clause de solidarité. Quant à l’absence d’assistance mutuelle juridiquement contraignante en cas d’agression de forces nationales en opérations extérieures dans le cadre de missions UE/PESD/PSDC, elle s’explique par le refus des États membres d’avoir les mains liées ou de devoir dépendre de contraintes en matière de règles d’engagement. Cette frilosité dans la solidarité pour des motifs de recherche de flexibilité est cependant compensée par la fraternité d’armes et les plans d’opérations multinationaux.

En tout état de cause, le contenu actuel des clauses de sauvegarde et de solidarité en cas d’agression terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine confirme que l’Union européenne n’est pas une alliance militaire au sens étroit de l’expression[7].

Pour autant, leur présence dans le droit primaire de l’Union participe à renforcer la pertinence de la question de l’avenir de l’UEO[8]. Si le traité de Lisbonne est définitivement ratifié, l’hypothèse de la fin de l’UEO se posera d’emblée. Si les Etats membres de l’Union venaient à considérer alors que la clause d’assistance de l’UE constitue réellement une clause de défense commune[9], alors l’article V de l’UEO serait amené à « s’éteindre ». Si cette ratification était rendue impossible, alors, un scénario intermédiaire pourrait conduire au maintien du seul article V du traité de Bruxelles modifié en tant que référence pour la base juridique d’une coopération plus étroite à Dix[10].

En attendant des clarifications politiques dont certaines pourraient  (devraient ?) être apportées lors du réexamen de la stratégie européenne de Sécurité, la clause d’assistance mutuelle, au même titre que la CSP, incline à percevoir dans l’évolution de la PESD vers la PSDC, une étape supplémentaire importante vers la définition d’une politique de défense commune conduisant à une défense commune, dès lors que le Conseil européen en aura décidé ainsi (conformément aux dispositions de l’article 42.2).

Le chemin sera long et traversé d’embûches nombreuses. Il suffit pour s’en convaincre de prendre connaissance de l’analyse méthodique des facteurs d’influence qui déterminent l’attitude de différents Etats membres vis-à-vis des développements possibles de la politique européenne de sécurité et de défense qu’a récemment réalisée la Fondation Berstelmann[11], laquelle illustre de la manière la plus claire les difficultés qui entravent aujourd’hui toute tentative d’harmonisation ou de convergence doctrinale dans les domaines touchant au cœur de la souveraineté nationale.

[2] L’article 51 stipule qu’ « aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un membre des Nations unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de Sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. »

[3] Cela concerne les dix États membres à part entière (à savoir la Belgique, l’Allemagne, la France, l’Italie, la Grèce, l’Espagne, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Portugal, le Royaume-Uni) et non pas les États membres associés aux multiples statuts qui ne bénéficient pas de cette solidarité.

 [4] L’article IV stipule : « Dans l’exécution du traité, les Hautes Parties contractantes et tous organismes créés par Elles dans le cadre du traité coopéreront étroitement avec l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. En vue d’éviter tout double emploi avec les états-majors de l’OTAN, le Conseil et l’Agence [NDLR: Agence pour le contrôle des armements ACA] s’adresseront aux autorités militaires appropriées de l’OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires. »

[5] À propos de l’article 5 de l’OTAN au lendemain du 11 septembre 2001, cf. le dossier sur l’« Invocation de l’article 5 : cinq ans déjà », in la Revue de l’OTAN, Bruxelles, été 2006.

 [6] Cf. également, notamment, l’arrêt de la Cour internationale de Justice de 1986 dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires, l’envoi de bandes armées sur le territoire d’un autre État peut constituer une agression armée s’il s’agit d’une opération de grande envergure (§ 106) ; dès lors, il n’est pas nécessaire que l’acte d’agression armée d’un territoire soit commis par des troupes militaires régulières d’un État tiers

[7] Cf. notamment à cet égard Gérard QUILLE in «The Lisbon Treaty and its implications for CFSP/ESDP », Parlement européen, direction générale des Politiques extérieures de l’Union, février 2008.

[8] Les interprétations juridiques et politiques autour de l’article 42.7 (TUE) et de l’article V (UEO) restent délicates et sont toujours à l’agenda des débats au sein de l’Assemblée parlementaire de l’UEO. Cf. Daniel DUCARME in « La révision de la stratégie européenne de sécurité - Réponse au rapport annuel du Conseil », A/UEO/POL [2008] 6, assemblée parlementaire de l’UEO, Paris,30 avril 2008 (projet de rapport). Cf. aussi les débats lors de la conférence sur « Les choix stratégiques pour la sécurité et la défense de l’Europe », assemblée parlementaire de l’UEO, Paris, 5 mai 2008.

[9] NB : Au printemps 2008, à l’occasion d’un débat autour de cette clause, la Finlande a estimé que celle-ci avait valeur de défense mutuelle, d’autres États ayant un avis contraire.

[10] Cf. André DUMOULIN in « L’Union de l’Europe occidentale : anniversaire ou chant du cygne ? », Revue du Marché commun et de l’Union européenne, n° 486, mars 2005.

[11] The Big 3 and ESDP (Novembre 2006) ; The South and ESDP (Mars 2007) ; The North and ESDP (Juin 2007) ; The East and ESDP (Décembre 2007)