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6 février 2014 4 06 /02 /février /2014 07:46

Dans son rapport d'information du Sénat fait en mars 2009 au nom de la commission des Affaires européennes sur les coopérations spécialisées : une voie de progrès de la construction européenne (http://www.senat.fr/rap/r08-237/r08-23714.html), le sénateur français Pierre Fauchon établit une analyse très claire et relativement exhaustive des atouts et des limites spécifiques que présentent les diverses formes de différenciation organisées par les traités européens (Coopérations renforcées, Coopérations plus étroites, UEM, Accords de Schengen, " Opt-out ") ou établies " hors traités " (Agence spatiale européenne, EUMETSTAT, EADS, CERN, EUREKA, Brevet européen, Inteconnexion des casiers judiciaires, Traité de Prüm, Processus de Bologne, Coopérations "sous-régionales").
La qualité de cette analyse justifie que Regards-citoyens.com la mette à la disposition de ses propres lecteurs.
Outre les éléments de son introduction, qui éclairent d'un regard lucide, malgré quelques approximations sans doute à visée pédagogique, la réalité des mécanismes de décision qui prévalent aujourd'hui au sein de la Communauté européenne, d'une part, et de l'Union européenne, d'autre part, objet du présent article, un second présente également les éléments de ce rapport qui distinguent quelques domaines à privilégier pour le développement de nouvelles coopérations "spécialisées" en Europe.
NB : Quant bien même ce rapport ne consacre pas beaucoup de place aux différentes formes de différenciation qui se sont multipliées au cours des dernières années dans les domaines de la sécurité, de la défense  et de l'armement (au sein de l'Agence européenne de défense : programmes ad hoc et/ou projets de RDT de type B, groupes capacitaires, etc.) ou qui sont susceptibles de se développer dans l'hypothèse où l'ensemble des dispositions du Traité de Lisbonne ayant trait à la différenciation entreraient effectivement en vigueur (programmes de recherche et de développement technologique à géométrie variables, coopération structurée permanente, coopération renforcée dans le domaine de la défense et de la sécurité, etc.), il est intéressant de relever que l'auteur de ce rapport a positionné l'Occar et la Lettre d'intention "LoI" dans les initiatives relevant de coopérations plus étroites au sens des traités européens.

Eléments introductifs
 
La manière dont se construit l'Europe a beaucoup changé au cours des dernières années, et particulièrement durant la présidence française.
Traditionnellement, les progrès de la construction européenne étaient conçus principalement comme une généralisation par étapes de la " métode communautaire ", où la Commission a le monopole de l'initiative, et où les textes sont adoptés en codécision par le Parlement européen et le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sous le contrôle de la Cour de Justice.
La méthode communautaire, [en] s'inscrivant dans dans une logique d'intégration progressive, coexistait avec des élements relevant du fédéralisme et d'autres relevant de la coopération intergouvernementale : mais elle constituait clairement le vecteur des progrès au jour le jour de la construction européenne.
Cette méthode garde certes une importance majeure. mais ses équilibres internes ont considérablement évolué : le poids du Parlement européen s'est considérablement accru vis-à-vis de la Commission ; et le fonctionnement de la procédure de codécision donne désormais un rôle central au dialogue entre le Parlement et le Conseil, où la Commission a plutôt un rôle de médiation. Dans un contexte où les " trilogues " informels entre la Commission, le Parlement et le Conseil ont une importance souvent déteminante, le pouvoir d'initiative de la Commission n'a plus la même portée.
Parallèlement, le rôle politique du Conseil européen s'est renforcé, cette évolution étant particulièrelent nette au cours de la présidence française. Dans les moments les plus difficiles de cette présidence - gestion de plusieurs crises, négociation du " paquet énergie - climat " - il s'est avéré qu'une présidence volontaire pouvait atteindre à l'efficacité par des voies relevant au moins en partie de la coopération intergouvernementale.
En réalité, l'Union ne peut exercer les pouvoirs accrus qu'elle a reçus [des Etats] au fil des traités qu'à la condition de recevoir en même temps une légitimation plus forte, et celle-ci ne peut provenir que des institutions les plus " politiques ", le Conseil européen et le Parlement.
Ainsi, on ne peut plus concevoir les progrès de la construction européenne comme une généralisation du modèle communautaire traditionnel. Il convient d'avoir uen approche plus ouverte. Soutenir la construction européenne, ce n'est pas vouloir faire triompher à toute force tel ou tel schéma institutionnel. toute voie permettant d'avancer concrètement dans les domaines où les citoyens attendent davantage d'action européenne doit être explorée ; aucune ne doit être privilégiée par principe.
Une attitude pragmatique paraît d'autant plus nécessaire que quinze années de débat institutionnel, qui n'ont guère débouché sur des progrès tangibles, ont favorisé le sentiment d'une Union éloignée des préoccupations des citoyens. En plaidant pour une " Europe des résultats ", l'actuel président de la Commission européenne a exprimé une aspiration largement répandue.
Dans ce contexte, il paraît utile de mettre l'accent sur la possibilité de recourir aux coopérations entre certains Etats membres pour approndir la construction européenne dans certains domaines.
L'idée n'est pas nouvelle et a donné lieu à une floraison terminologique : on a parlé de " différenciation ", de " flexibilité ", de " coopérations renforcées ", voire de " cercles concentriques " (mais aussi, dans un sens péjoratif, d' " Europe à la carte "). Cette hésitation sur les mots correspond certes, en partie, à la variété des formes possibles de coopération ; mais elle traduit aussi les réticences ou les inquiétudes que suscite ce genre d'approche.
Je proposerai, pour évoquer d'un seul terme les différentes formes de coopération entre certains Etats-membres, celui de " coopérations spécialisées ", car ce qui caractérise le plus nettement ce type de contribution à la construction européenne, c'est d'avoir un objet précis. Qu'il s'agisse de mettre en place une monnaie unique, de supprimer les contrôles aux frontières ou de lancer des sattelites, c'est à chaque fois autour d'un but bien déterminé que certains Etats se regroupent.
La question d'un recours accru aux " coopérations spécialisées " dans certains domaines me paraît liée à certains caractéristiques durables de l'Union. Celle-ci, en passant de douze à vingt-sept membres après la disparition du " rideau de fer ", est devenue plus diverse et plus hétérogène ; il paraît exclu que tous les Etats-membres aient à ,la fois la volonté et la capacité de participer à tous les développements possibles de la construction européenne.
Par ailleurs, si le traité de Lisbonne est finalement approuvé par tous les Etats-membres, il est clair qu'il n'y aura pas de nouveau traité avant longtemps. Or, ce traité, s'il apporte de réels progrès dans les modes de décision de l'Union, notamment en élargissant le champ de la procédure de codécision, ne règle pas pour autant tous les problèmes que pourraient rencontrer les Etats-membres souhaitant aller plus loin dans tel ou tel aspect de la construction européenne. Certains domaines restent régis par des décisions à l'unanimité, dans d'autres, l'Union n'a qu'une compétence d'appui, dans d'autres encore, il sera difficile de parvenir à un résultat effectif même dans le cadre de la procédure de codécision. faudrait-il que les Etats qui souhaitent néanmoins avancer sur tel ou tel point y renoncent, alors que leur démarche est compatible avec les principes de base de l'Union ?
Dès lors, dans les domaines où l'attente des citoyens le rend légitime, ne faudrait-il pas envisager avec moins de réticences, voire avec plus de résolution qu'aujourd'hui de recourir à telle ou relle forme de " coopération spécialisée " s'il apparaît que c'est le moyen de faire progresser la construction européenne ? Même si l'esprit cartésien n'y trouve pas tout à fait son compte, ne faut-il pas préférer uen Europe qui avance en ordre dispersé à une Europe en bon ordre, mais enlisée ?


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