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17 décembre 2011 6 17 /12 /décembre /2011 16:04

Nefertiti : Une sanction internationale (intervention,...) serait-elle une erreur stratégique et diplomatique ou un succès ?

Bertrand Badie : Nous sommes bien d'accord pour considérer que sanction et intervention ne sont pas synonymes. Au contraire. La sanction est supposée construire une situation qui devrait dispenser d'une intervention politico-militaire. Historiquement, la sanction se retrouve dans les profondeurs du temps. Elle était explicitement destinée alors à dispenser de l'intervention. Ainsi en était-il du blocus, qui isolait un pays et permettait de ne pas intervenir sur son sol, ou de l'embargo, qui par le passé consistait à immobiliser des navires appartenant à l'adversaire ou à celui sur lequel on voulait faire pression, dans la seule fin de l'amener à renoncer à ses buts. Une sanction réussit dès lors, précisément, qu'elle évite une confrontation directe. Le grand problème tient au fait que la mondialisation enlève une partie de son efficacité au régime des sanctions, et donc risque de le conduire d'autant plus à l'échec. Notons dès à présent qu'il est rare de trouver dans la période immédiatement contemporaine des sanctions qui aient abouti à des résultats probants.

Du temps de la SDN, les sanctions n'aboutissaient qu'à de maigres résultats parce qu'il était difficile de les faire appliquer par tous. Du temps de la guerre froide, la sanction était rare du fait de l'opposition frontale entre Etats-Unis et URSS. Et il n'est pas sûr que les rares cas de sanction (contre l'Afrique du Sud ou contre la Rhodésie) aient été les vrais facteurs ayant conduit à libérer ces deux Etats du régime d'apartheid dont ils étaient affectés. Depuis 1989, les sanctions n'ont connu d'efficacité ni en direction de la Corée du Nord ni en celle de l'Irak de Saddam Hussein ; aujourd'hui, les cas iranien et syrien montrent, comme celui du Bélarus, que ce type de pression n'atteint que de faibles résultats.

La raison en est triple. D'abord, la mondialisation offre une palette beaucoup plus large de substitutions : lorsqu'un groupe d'Etats sanctionne un gouvernement déviant, celui-ci peut trouver dans l'extrême variété des autres Etats des moyens de compenser la pression ou la privation dont il est victime. La Chine, en particulier, excelle dans l'accomplissement de ce rôle de substitution.

La même mondialisation favorise aussi les pratiques de contournement : les groupes multinationaux, les acteurs transnationaux servent de support à des stratégies qui permettent d'éviter les effets les plus néfastes des sanctions prises par les Etats. L'autonomie gagnée par ces acteurs non étatiques, mais présents de plain-pied sur la scène internationale, leur permet sur ce plan d'être efficaces.

Enfin, la sanction, paradoxalement, se révèle plus efficace sur les Etats riches que sur les Etats pauvres, dans la mesure où elle crée chez les premiers de vraies privations et donc des mobilisations protestataires chez ceux qui en sont victimes. Dans un contexte de pauvreté, allié en plus à l'autoritarisme, la sanction est aisément récupérée par le gouvernement visé, qui dénonce les acteurs répressifs comme des sources illégitimes du malheur de leur peuple. Il est donc bien difficile, pour toutes ces raisons, de trouver un avenir diplomatique radieux à cette pratique, qui pourtant est au centre de toutes les rhétoriques politiques d'aujourd'hui.

Jérôme : Comment définissez-vous une arme diplomatique ?

Bertrand Badie : Je rappellerai d'abord la définition qu'il convient de donner à la diplomatie : c'est l'art de gérer les "séparations" de manière à les rendre supportables. Le diplomate a pour rôle principal d'agir dans le sens d'une réduction des fossés entre acteurs, et notamment des fossés entre Etats.

Logiquement, une arme diplomatique devrait s'inscrire dans cette ligne et définir toute une batterie d'instruments destinés à favoriser, directement ou indirectement, des rapprochements, sans ne rien céder, bien sûr, des intérêts nationaux que chaque Etat doit promouvoir. Il est donc paradoxal de concevoir la sanction comme une arme diplomatique, sauf la considérer comme un moyen directement destiné à empêcher l'aggravation fatale du fossé, c'est-à-dire la guerre.

Or, aujourd'hui, la sanction est de plus en plus dissociée de cette fonction de pacification et s'impose en fait comme préalable de la guerre. D'où, effectivement, la tendance de la reconstruire comme une agression de la part de celui qui en est victime et qui va à son tour l'utiliser comme moyen de stigmatiser un adversaire qui viendrait ainsi à se dévoiler et à mobiliser le peuple contre les effets néfastes ainsi déclenchés.

Julie P : Et si sanctions il y avait, seraient-elles respectées ?

Bertrand Badie : Précisément, on insiste insuffisamment sur le fait qu'aujourd'hui, les sanctions sont de moins en moins respectées, pour cette raison bien simple que j'énonçais déjà tout à l'heure : la mondialisation est porteuse d'un nombre sans cesse plus élevé d'acteurs intervenant de façon autonome sur la scène internationale, et capables de contourner ou d'aider à contourner les sanctions. Le phénomène est évident si le pays visé est riche. Sanctionner l'Iran revient à créer des appétits nombreux chez ceux, Etats ou compagnies transnationales, qui s'intéressent à ses hydrocarbures, au gaz, et donc à un ensemble de richesses trop rares aujourd'hui pour que les sanctions décrétées par les uns ne créent pas un effet d'aubaine chez les autres.

La même remarque vaudrait en matière financière. Certaines places, comme par exemple Dubaï, ont un besoin d'absorber des flux financiers qui commencent à s'y raréfier, et seraient on ne peut plus disposés à accueillir les avoirs iraniens refusés ailleurs. La sanction, comme je l'indiquais plus haut, appartient à un contexte de relations interétatiques limitées, parfaitement illustrées par le XVIIIe ou le XIXe siècle, mais reste étrangère aux moeurs du jeu international présent.

Jérôme : Selon la définition que vous donnez d'une "arme diplomatique", on peut comprendre que cette stratégie soit limitée dans son efficacité : favoriser des rapprochements en sanctionnant ?

Bertrand Badie : Théoriquement, ce serait l'idéal : après tout, il s'agit bien là d'un des deux versants de la sanction internationale, celui qui empêche la guerre et non celui qui, au contraire, la prépare et l'annonce.

Néanmoins, cet usage pacifique de la sanction, largement déserté dans le contexte contemporain, supposerait la relance du dialogue, un effort d'inclusion, une volonté active de compromis. Or, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, les sanctions sont décidées dans des situations où l'absolu devient la règle du jeu, où le compromis est présenté comme impossible. Attaquer l'apartheid signifiait en son temps, fort logiquement, ne pas composer avec lui, mais chercher tout simplement à l'abolir. Sanctionner aujourd'hui la Syrie suppose d'obtenir de Damas un changement complet de politique ; quant à l'Iran, les propos occidentaux ne laissent apparaître aucune porte de sortie dans la construction d'un futur projet nucléaire.

Dans une logique où le compromis est exclu de la négociation, la sanction devient tout simplement instrument de confrontation et se trouve dissociée de son rôle de solution à un conflit potentiel ou réel. Dans les dossiers présents, la sanction n'est mobilisée que pour conduire celui qui en est la cible à capituler : il s'agit bien d'une méthode purement clausewitzienne et d'une montée mécanique aux extrêmes. En réalité, les sanctions sont condamnées à l'échec car elles ne s'inscrivent dans aucune construction diplomatique cohérente.

François : Quelle est la sanction idéale au XXIe siècle ?

Bertrand Badie : En fait, on en est loin. Et pour tenter d'approcher d'une réponse, il faudrait quelque peu remonter dans le temps. A l'époque de la SDN, lorsque la sanction était accueillie au coeur même du multilatéralisme, l'hypothèse était que cet acte n'était efficace et crédible que s'il était réellement consensuel, alliant l'ensemble de la "communauté internationale" dans une seule et même pression ainsi devenue unanime.

La SDN avait échoué dans ce projet ambitieux, notamment face à l'Italie et au Japon, l'un et l'autre responsables d'actes évidemment délictueux en droit international. Mais cet échec tenait déjà aux attitudes de cavalier seul, beaucoup d'Etats jouant leur propres cartes et faisant défaut à cette unanimité internationale qui aurait pu conférer en même temps efficacité et légitimité à la sanction.

En devenant, au gré de l'histoire, un acte non plus consensuel, mais partitif, la sanction changeait de nature et devenait un instrument de puissance. Pensez, par exemple, que les Etats-Unis aujourd'hui ont décidé de sanctions à l'encontre de quelque soixante-quinze Etats dans le monde : autant dire que leur choix de puissance l'emporte largement sur leur adhésion à une action diplomatique cohérente.

La même idée court au Conseil de sécurité, où le jeu des sanctions est davantage à la merci d'une négociation entre puissances, donc d'un acte partitif et de "connivence". Il est devenu, hélas, facile de présenter dans ce contexte la sanction comme davantage associée à la puissance qu'au consensus. Seul un vrai multilatéralisme global arraché à l'attraction de la puissance pourrait recrédibiliser et relégitimer la sanction, rehausser son poids moral et sa valeur d'expression collective, et peut-être ainsi la recycler dans un espace plus diplomatique que guerrier.

Kuya : Les sanctions internationales sont-elles représentatives d'un consensus "mondial" ou seulement le reflet des intérêts ou volontés du bloc occidental ?

Bertrand Badie : Nous touchons ainsi le noeud du problème : la dérive de la sanction la place dans l'univers de la puissance et des intérêts nationaux. Nous voyons bien, en résumé, que la sanction se heurte à deux obstacles : d'une part, la mondialisation, qui favorise son contournement ; d'autre part, le défaut de multilatéralisme réel et global qui la déporte de sa vertu d'énonciation du droit vers une proclamation de force.

Jose : Comment expliquez-vous le revirement de la Russie dans la question syrienne ?

Bertrand Badie : C'est effectivement la question du jour, que j'aurais tendance, pardonnez-moi, à rattacher à une logique banale de "connivence" : dans un monde oligarchique, dominé et conditionné par une diplomatie de club, l'attitude de cavalier seul d'un des oligarques se révèle de plus en plus coûteuse au fil du temps.

La France de Jacques Chirac n'avait pas pu longtemps tenir sa ligne d'opposition à l'action américaine en Irak, d'où un pâle ralliement initié dès juin 2003 et le G8 déviant. Aujourd'hui, la Russie ne peut pas à elle seule se distinguer à ce point des autres membres du "club". On notera qu'elle se "rallie" de manière habile, en proposant une lecture de la crise syrienne qui lui ménage encore un rôle d'intermédiaire, puisque son projet de résolution dénonce aussi le comportement des forces d'opposition, et notamment l'introduction d'armes sur le territoire syrien.

On est donc loin du consensus, comme on est encore très loin d'un régime de sanction. La question demeure en outre de savoir comment évoluera l'attitude de la Chine : celle-ci, comme membre du seul G20, est dans un rôle de "connivent", moins ferme et moins contraignant que son partenaire russe. Elle profite davantage encore de son attitude de cavalier seul et de la contribution qu'elle peut apporter pour déjouer toute tentative de sanction à l'encontre de l'Iran. Mais au fil des temps, une distinction fait de plus en plus son chemin : on ne se sanctionne pas entre membres du club, et on sait se rallier à toute sanction majoritairement ou "occidentalement" décidée contre ceux qui sont à l'extérieur.

Salam : Est-ce le début de la fin de l'axe Syrie-Iran, désormais dans le collimateur du Conseil de Sécurité (dont la Russie) ?

Bertrand Badie : Il n'est pas dit du tout que la commune exposition de ces deux alliés à un régime de sanction décrétée par la "communauté internationale" ne vienne pas les rapprocher davantage. La densité des liens entre l'Iran et la Syrie n'est pas seulement de nature politico-militaire : on est loin du modèle du pacte Molotov-Ribentrop ! Il y a dans cet axe des fondements sociaux, culturels, idéologiques et religieux. De telles interdépendances ne se dissolvent pas. Qui dit qu'elles ne seront pas même renforcées par une identification, facile mais presque inévitable, au martyre décidé et décrété par plus grands et plus forts.

Raphael : Comment déloger Assad sinon manu militari ? Saddam Hussein est resté environs 10 ans après la I° guerre du Golfe !! Peut-on tolérer 10 ans de régime brutal avec son cortège de victimes ?

Bertrand Badie : La très grande difficulté tient à la quasi-impossibilité de mener une action militaire en Syrie. D'abord pour des raisons de nature diplomatique : même si la Russie a fait un pas substantiel en avant, elle n'est pas prête de laisser se banaliser une intervention de la gendarmerie occidentale dans chacun des pays en crise. Il en va de même des puissances émergentes : certains excès de l'intervention en Libye ont en fait dressé la jurisprudence de l'action internationale sur des pays en crise, insérant celle-ci dans un étiage beaucoup plus étroit.

Par ailleurs, intervenir en Syrie est stratégiquement très dangereux : la proximité d'Israël et de la Palestine d'une part, du Liban d'autre part, la position d'alliée de l'Iran, la densité des principales villes syriennes où réside l'écrasante majorité de la population, rendent une action de cette nature des plus risquées. Ajoutons enfin que toutes les expériences récentes montrent qu'un contrat social ne se reconstitue pas de l'extérieur : l'Irak post-Saddam est certes bien différent de la dictature qu'elle était, mais est très loin de correspondre aux voeux et aux attentes de Washington.

Nul ne peut prédire l'évolution du nouveau régime libyen. Et que dire de l'Afghanistan ? L'intervention telle qu'elle est pratiquée aujourd'hui s'est installée dans une impasse définitive, faute d'avoir été pensée, d'avoir été clairement insérée dans un vrai multilatéralisme capable de la mener et de la contrôler. Faute aussi d'avoir trouvé le moyen d'associer convenablement les acteurs locaux au processus de reconstruction.

Quant au régime d'Assad, il peut certes survivre à coups de répression, peut-être même un certain temps, mais il est mutilé à jamais et a perdu notamment la capacité diplomatique qui rejaillissait sur le régime et refaisait son prestige. Il sort de cette dramatique expérience totalement handicapé.

G-Free : Pourquoi serait-ce à l'ONU et/ou à l'OTAN d'intervenir en Syrie et dans les pays adjacents et pas à la Ligue Arabe ?

Bertrand Badie : En tous cas, certainement pas à l'OTAN, ou alors il faudrait démontrer que la Syrie est bordée par l'océan Atlantique et s'inscrit au coeur de la dynamique qui avait conduit à la création de l'Alliance. Toute intervention ne peut se comprendre que validée par le mode de l'inclusion, soit une inclusion globale, qui revient alors aux Nations unies, soit une inclusion régionale, qui impliquerait alors la Ligue arabe.

Mais la force et la validité de celle-ci se trouvent singulièrement affaiblies : de facto, elle n'a plus qu'un leader, l'Arabie saoudite, à laquelle s'adjoint peut-être le Qatar. Une improbable intervention de la Ligue arabe signifierait une action conduite par la monarchie wahabbite au sein du Levant. Ce serait tout simplement, après les chutes successives de Bagdad, du Caire et de Damas, l'apparition d'un quatrième califat dans le monde arabe, avec une connotation étrange et qui serait difficile à plaider. Où est la créance démocratique de Riyad ?

Rami Abou Diab : Se dirige-t-on véritablement dans une guerre diplomatique entre l'Iran et l'Arabie Saoudite dans la région ?

Bertrand Badie : Celle-ci existe depuis déjà un bon moment, aiguisant même l'autonomie des autres Etats du Conseil de coopération du Golfe, qui craignent par-dessus tout de devoir s'aligner sans mot dire sur Ryad et rompre avec un Iran très présent socialement, culturellement et économiquement dans plusieurs Etats du Golfe. Oman, les Emirats arabes unis, et à un moindre degré le Koweït, n'ont rien à gagner à ce type de confrontation. Mais il y a plus : l'opposition entre l'Iran et l'Arabie saoudite devrait, aux yeux des démocrates, faire songer à Charybde et Scylla, tant il s'agit alors du choc de deux autoritarismes et de deux formes, certes très différentes, de fondamentalisme. L'un est allié de l'Occident, l'autre pas ; voilà qui fonde une différence qui ne saurait suffire pour réguler un conflit si complexe.

Maintenant, si des sanctions aussi sévères qu'annoncé viennent s'abattre sur l'Iran, elles constitueraient alors une aubaine pour les groupes les plus radicaux en Iran, viendraient définitivement museler les courants réformistes qui se sont exprimés dès 2009, et conduiraient à une montée aux extrêmes qui ne profiterait à personne. Dans une affaire de cette gravité, c'est à la diplomatie de reprendre le dossier dès son début : rien, hélas, ne préfigure une telle manoeuvre qu'en leur temps Brésil et Turquie avaient pourtant tentée avec succès.

 

Voir également :

 * Syrie : à quoi sert le Conseil de sécurité ? par Gérard Araud (Le Monde)

 * "Syrie : une crise à hauts risques", par Jules Thibault (note du groupe Orion de la Fondation Jean Jaurès)

 * Attention ! Danger ! La Syrie n'est pas la Lybie ! La réponse de la communauté internationale à la dégradation de la situation en Syrie doit être non seulement graduée mais responsable !

 * Géopolitique fiction : et si les printemps arabes annonçaient un vaste chantier de reconfiguration des Etats et des frontières au sud et à l'est de la Méditerranée ? (nouvelle édition)

 

 

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