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De la prise en compte des enjeux attachés à la recherche, à l’innovation et à l’éducation dans un processus d’intégration accrue, voire de fédéralisation, de l’Union européenne
Comme souvent, une crise clarifie un diagnostic car elle met souvent en relief les faiblesses déjà bien connues et étudiées. Dans le cas précis de cette analyse, la crise soulève des questions fondamentales relatives à l’avenir de la stratégie européenne de croissance à long terme reposant sur la connaissance.
Ci-dessous sont exposés certains des facteurs qui justifient en soi une évolution des schémas de gouvernance comme des conditions cadres qui régissent aujourd’hui les politiques et actions menées au sein de l’Union européenne en faveur de la recherche, de l’innovation et de l’éducation, et/ou qui sont de nature à modifier la place, la forme, le volume de l’intervention publique et de l'investissement privé dans les domaines de la recherche et de l’innovation, ainsi que, dans une moindre de mesure, dans celui de l’éducation.
En prise quotidienne avec les réalités macroéconomiques et structurelles d’une Union européenne traversée par des doutes sur son propre avenir, Pascal Lamy, ancien Commissaire européen en charge du commerce et actuel directeur général de l’OMC, considère non seulement qu’il n’existe pas d’autre schéma de mondialisation possible que celui qui est à l’œuvre aujourd’hui[i], mais également que la crise européenne est une "crise d’intégration", liée notamment à un manque d’interpénétration culturelle entre les États membres, ce qui a conduit à occulter certains éléments pouvant ensuite se révéler problématiques.
Alors que le processus d’intégration européenne repose sur des mécanismes de construction identitaire très lents, la crise appelle selon lui à une communautarisation plus grande de plusieurs fonctions économiques, en dépit des réflexes identitaires de protection et de proximité qu’elle peut susciter chez les citoyens.
« Deux grandes questions, qui appellent un jugement politique, se posent face à un système économique qui tend à élargir sans cesse la sphère marchande. La première est celle des limites que l’on souhaite fixer à la marchandisation des activités humaines, alors que le capitalisme a progressivement étendu la propriété des moyens de production matériels à celle de la connaissance. La seconde porte sur les moyens d’intervention collective que l’on souhaite mettre en œuvre pour agir sur la sphère du marché : la régulation, la redistribution et l’appropriation. Pour y répondre, les objectifs que l’on poursuit doivent être clarifiés et soumis à une discussion démocratique.
Se donner les moyens politiques de cette discussion signifie mener l’analyse des changements du monde et être prêt à le considérer comme une société en devenir. Cette appréhension nouvelle engage de profonds changements dans la conception de la gouvernance mondiale à construire. Elle conduit à réviser le rôle de l’État-nation comme pilier de l’organisation sociale, mais aussi à trouver les niveaux politiques désormais pertinents en matière de régulation, de redistribution et d’appropriation. »
Bien évidemment, cette analyse comme ce questionnement auquel nous invite Pascal Lamy n'épuisent en aucune manière le débat !
En particulier, trois autres questions apparaissent tout aussi fondamental au moment même où l'Union européenne est traversée par des tensions et des disputes très fortes dont certaines soulèvent des réactions de repli en même temps que des tentations d'abandon du projet politique :
- d'une part, la question du modèle d'Europe à construire, dans l'hypothèse naturellement où le niveau politique pertinent pour agir serait effectivement celui de l'Union européenne (question qui revêt une importance particulière alors que la perspective d'une intégration politique, budgétaire et fiscale (voire même d'un schéma fédéral sans que pour autant l'on sache de quelle forme de fédéralisme il s'agit ici) est à nouveau inscrite dans l'agenda de certains décideurs politiques européens) ;
- d'autre part, celle de la nécessité et des modalités d'une véritable régionalisation de la mondialisation à laquelle l'Europe pourrait prendre toute sa part sans sacrifier pour autant ce qui singularise son projet de civilisation ;
- et enfin, corollaire de la précédente, celle, double, de la place et de l'impact du processus d'intégration euroatlantique à l'oeuvre à l'égard de l'incontournable exercice de détermination par des voies démocratiques du modèle d'Europe espéré ; une intégration euroatlantique déjà dotée d'un premier instrument institutionnel (Le Conseil économique transatlantique qui agit selon les orientations du partenariat transatlantique - cf. Les prochaines étapes du partenariat transatlantique -), dont les ambitions affichées s'étendent chaque année un peu plus alors que, dans le même temps les Etats membres de l'Union européenne manquent cruellement d'ambition sur des sujets cruciaux (comme celui de l’économie numérique, par exemple à l’égard duquel on constate de très nombreuses divergences dans la mise en œuvre de la législation - cf. Agenda numérique européen : les Etats membres manquent d'ambition - Trop de divergences dans la mise en oeuvre de la législation -), tout en puisant leurs justifications et légitimités dans des décisions d'instances multilatérales au fonctionnement peu transparent (G7/8, G20) ; une intégration euroatlantique dont l'agenda s'accélère au risque de rendre rapidement illusoire, voire même caduque, toute velléité de débat démocratique autour de ces questions pourtant essentielles (voir à cet égard Jusqu'à quel niveau d'intégration l'agenda transatlantique nous entraînera-t-il, sans aucun débat démocratique ? ) !
Cette nouvelle donne nécessite de concevoir et de mettre en œuvre les politiques et actions relatives à la recherche, à l’innovation et à l’éducation en lien étroit avec les politiques et actions menées par l’Union européenne et ses Etats membres autant dans le cadre de l’Union économique et monétaire, et dans celui plus spécifique du marché intérieur européen que dans le cadre de ses actions externes (politique commerciale extérieure, aspects externes des politiques internes – y compris monétaire -, politiques de coopération économique, différents volets des partenariats stratégiques, etc…).
Les concepteurs des politiques européennes de recherche et d’innovation sont par conséquent conduits à prendre pleinement en compte toutes les implications de la mondialisation et de l'intégration euroatlantique à l'oeuvre, et notamment leurs effets sur l’instabilité financière et les chocs récurrents sur les marchés de la dette souveraine et du crédit privé, sur la production, la disponibilité, l’accessibilité, la circulation et les modes de transaction des connaissances comme des autres ressources stratégiques, sur les marges de manœuvre budgétaires et financières de l’Union européenne (qui va accentuer les différences nationales en termes de capacité de dépenses publiques dans la recherche et l’innovation) et de ses Etats et sur la disponibilité et la mobilisation des investissements privés.
2° L’Europe possède des avantages comparatifs qui devraient lui permettre de trouver pleinement sa place dans l’économie monde
La confirmation lors des derniers sommets du G20 du choix des dirigeants des premières puissances économiques mondiales en faveur d’un libre échange revigoré et d’une lutte permanente contre toute forme de protectionnisme (cf. G20 : Déclaration finale (Los Cabos - 19 juin 2012) ainsi que Retour sur quelques décisions adoptées lors du sommet du G20 de Los Cabos les 18 et 19 juin 2012 ) fixe des exigences irréductibles.
Dans une tribune intitulée ‘L’avenir de l’Europe dans la nouvelle économie monde’[ii], Pascal Lamy pose les conditions d’un renouveau d’une Europe en prise avec la nouvelle réalité mondiale :
« L’Europe possède des avantages comparatifs qui devraient lui permettre de trouver pleinement sa place dans l’économie monde. Si l’on accepte l’idée que sa meilleure intégration aux échanges internationaux relève d’abord de sa politique intérieure, il faut en revenir au problème de fond, celui d’une croissance économique européenne trop faible. Cela était déjà vrai avant la crise, lorsque le potentiel de croissance de l’Union européenne était de 2% à 2,5%. Depuis la crise, ce potentiel de croissance a diminué de moitié.
À l’échelle mondiale, l’Europe est un îlot de bien-être, grâce à un système social certes de qualité, mais dont la soutenabilité dépend d’une croissance significative de l’économie et de la population. Or, sur ces deux terrains, l’Europe a un problème. Une solution bien connue au problème de la démographie serait le recours à l’immigration, mais il est difficile de l’envisager à court terme au vu des positions des forces politiques européennes sur ce sujet. Il serait également opportun de faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle, et de réduire les obstacles à la natalité, qui atteint un niveau critique dans les pays européens où le renouvellement des générations n’est plus assuré, avec quelques exceptions, dont la France.
Concernant le potentiel de croissance, la crise a accentué les difficultés à travers la question de l’endettement excessif. Le seul moyen de maintenir le système de sécurité sociale sans accroissement démographique significatif est l’augmentation du taux de croissance économique. Or, il est difficile de renforcer la croissance d’une économie dont le potentiel a été endommagé par la crise, et qui doit faire face à une lourde charge d’endettement. C’est pourtant là tout l’enjeu : il s’agit d'augmenter le potentiel de croissance, de l’ordre d’un point ou d’un point et demi, pour pouvoir continuer à financer le système social européen et enrayer l’endettement qui a été accumulé.
Les réformes nécessaires pour atteindre cet objectif, et tirer pleinement partie des avantages comparatifs de l’Europe, sont des réformes de long terme. Elles concernent principalement le système d’éducation, de formation et d’innovation. C’est sur ce plan que se fera la distinction entre les pays et les continents. Sur les quarante à cinquante dernières années, le niveau d’éducation de la population est la variable qui explique le mieux les différences de croissance et de réussite économique à l’échelle mondiale. Mais ces politiques publiques de l’éducation et de l’innovation produiront leurs effets à moyen et à long terme. Dès lors, comment stimuler la croissance à court terme ? Il s’agit d’imaginer des mesures dont les effets se feraient sentir immédiatement. …/…
Le manque de compétitivité des prix et de compétitivité « hors prix » doit être la cible de politiques publiques d’avenir, qui donneront à l’Europe les moyens de profiter des avantages comparatifs qui devraient être les siens. Politiques d’éducation, de formation, d’innovation, gestion fine de l’inflation intracommunautaire et fluidification du marché du travail constituent les piliers d’une réforme courageuse, et à la hauteur des ambitions légitimes de l’Europe dans un monde devenu plus compétitif. »
3° Les objectifs assignés à la stratégie Europe 2020 et à l’Union de l’innovation sont très en deçà des véritables enjeux pour l’Union européenne, notamment sur le plan qualitatif
Alors que l’échec patent de la stratégie de Lisbonne comme la crise de la dette suscitent de nombreuses questions sur la gouvernance économique de la zone euro, comme le souligne le rapport du groupe d’experts sur l’avenir de l’Espace européen de la recherche, en temps de crise, un nouvel engagement de tous les États membres de l’UE à investir dans la connaissance dans les années à venir est plus que jamais nécessaire.
Dans l'étude qu'ils ont réalisée sur la gouvernance européenne en période de crise pour le groupement d'Etudes et de Recherches Notre Europe (cf. Recherche, éducation supérieure et innovation : redéfinir la gouvernance européenne en période de crise par Jo Ritzen et Luc Soete (Policy Paper - Notre Europe) ), Joe Ritzen et Luc Soete considèrent que la crise que traverse aujourd’hui l’Union européenne participe à remettre en question la vision d’avenir pour l’Europe qui prévaut aujourd’hui au sein de l’Union européenne, notamment dans les initiatives phares qui structurent son action telles que Europe 2020 et l'Union de l'innovation ; une vision qui se borne à une optimisation de la répartition et un cumul des économies d’échelle dans de nouveaux domaines (la logique économique sous-tendant l’intégration), ainsi qu’à une restructuration de l’offre de connaissance européenne (recherche et enseignement supérieur) et du système d’innovation. En effet, si la logique de répartition et d’échelle apporte des possibilités de gains de rentabilité au niveau européen (en particulier dans les services) en renforçant l’intégration, elle implique néanmoins également des pertes toujours plus importantes en termes de diversité linguistique et culturelle mais aussi d’ajustements macroéconomiques et de dynamiques locales de croissance.
a) en prenant acte que la situation financière actuelle de la zone euro ne saurait connaître un redressement durable sans que soient atteints les objectifs assignés à la fois aux orientations fixées pour les réformes structurelles, macroéconomiques et de gouvernance indispensables à la relance de l’Union économique et monétaire, à celles fixées pour faire évoluer le modèle économique de l’Union vers un modèle de développement durable exigeant articulée sur une innovation réellement responsable, à celles fixées pour la nouvelle politique commerciale de l’Union européenne et à celles retenues pour la mise en œuvre de sa politique étrangère et de sécurité commune,
b) en prenant également acte du fait qu’à long terme, la crise entraînera une diminution des montants des financements publics nationaux pour la R&D et l’enseignement supérieur dans les pays les plus directement marqués par de forts déficits et de lourdes dettes publiques, dont il résultera une disparité accrue dans les niveaux de croissance de la productivité entre les États membres riches et pauvres en particulier dans la zone euro, ce qui exacerbera les tensions financières entre pays de cette zone.
Or l’Union européenne n’a pas encore véritablement entrepris d’adapter les politiques et actions qu’elle mène dans ces champs (ou dans d’autres champs mais qui ont un impact sur sa performance en matière de recherche, d’innovation et d’éducation), ni les indicateurs à partir desquels elle en évalue la performance, pour tenir compte des impératifs de rupture des pratiques en vigueur qu’impose une appréciation plus réaliste de l’état réel des économies nationales, des échanges internationaux et régionales, des relations internationales et du poids de la financiarisation de la plupart des activités économiques et technologiques dans la production des biens publics autant que dans la gouvernance des systèmes économiques, de recherche, d’innovation et d’éducation :
a) dans la formation, la codification et la circulation des connaissances qui interviennent et interviendront demain dans les nouvelles formes et pratiques d’innovation et d’éducation qui émergent (open access, open data, open innovation, ‘partenariats européens pour l’innovation’, etc.) ou qui devront émerger pour lui permettre d’atteindre ses objectifs de moyen et long termes,
b) dans les choix, les orientations et les évaluations scientifiques et technologiques comme dans les planifications et programmations régionales, nationales, communautaires, multilatérales ou internationales qui en découlent,
c) dans le choix des modalités (formes/natures et volumes) des interventions publiques et privées dans ces trois domaines,
d) enfin, dans l’établissement des règles de participation et des règles de diffusion et de valorisation des résultats des activités de recherche et d’innovation.
La définition d’une telle ambition participant de la définition du projet politique européen lui-même, elle ne peut être entreprise sans le concours de toutes les parties prenantes de la société, de manière aussi démocratique et transparente que possible.
Pour les chercheurs évoqués ci-avant, contrairement à la stratégie Europe 2020 et à la récente initiative phare « Une Union de l’innovation » qui se concentrent toujours sur l’ancien objectif de Barcelone d’allouer 3 % du PIB à la R&D, cet engagement des institutions européennes et des Etats membres ne devra pas porter sur la seule R&D mais sur toutes les composantes de la connaissance, y compris l’enseignement supérieur, la formation continue et l’introduction des innovations et applications reposant sur les TIC dans les services.
Le nouvel objectif proposé de 3 % d’investissement comporte les dépenses publiques de R&D et le financement public et privé de l’enseignement supérieur. Une autre différence par rapport à l’ancien objectif de 3 % est que les dépenses privées de R&D ne sont pas prises en compte. En effet, si les engagements et les financements publics peuvent être traduits en objectifs « d’apport » (input), comme celui de 1 % pour la R&D, défini en 2010 à Barcelone, ou de 2 % pour l’enseignement supérieur, les investissements privés doivent être considérés comme le résultat de ces efforts. Autrement dit, ces derniers reflètent la réussite des efforts publics à rendre un pays ou une région attrayant (et de manière visible) pour les investissements privés dans la connaissance. Il conviendrait donc de percevoir les investissements privés de R&D comme un aboutissement, un indicateur de performance.
Politiquement, ce nouvel objectif apparaît - à première vue - plus crédible. Ainsi, chaque pays est tenu soit d’allouer les ressources nécessaires à cet effort supplémentaire, soit de convaincre des acteurs privés d’investir dans la formation de sa future main-d’oeuvre. Par ailleurs, laissant cette possibilité à la discrétion des États membres, le nouvel objectif leur accorde la liberté de choisir comment ils souhaitent atteindre cet objectif d’ici 2020.
Malgré l’utilité réelle de cette proposition concernant l’assiette requise pour l’objectif chiffré, cette approche pêche néanmoins par deux aspects :
a) se contentant de suggérer un élargissement de l’assiette cible, elle ignore l’importance de repenser l’objectif assigné à la stratégie Europe 2020 et à l’initiative relative à une Union pour l’innovation sur une autre mesure de la richesse que ce PIB à partir duquel toutes les statistiques internationales destinées à étalonner les performances économiques et technologiques des Etats sont articulées ; un autre indicateur aurait dû être retenu permettant d’opérer uneévaluation à la fois plus fine et globale du progrès, du développement durable, du développement humain, de la croissance, de la richesse et du bien-être[iii], condition sine qua non pour permettre à l’Union de mieux définir le modèle de société qu’elle veut porter et qui prédétermine les ressorts et les déterminants de l‘’innovation responsable’ qu’elle propose,
b) elle ignore l’importance d’une mesure plus effective de la performance des systèmes d’innovation responsable dans le pilotage des politiques en jeu ; une mesure qui ne saurait ignorer les travaux qui ont conduit à établir une indice mondial de l’innovation, multidimensionnel par construction[iv].
A suivre !
[i] « L'autre mondialisation? Quelle autre mondialisation? », Revue du MAUSS 2/2002 (no 20), p. 115-118.
[ii] Voir http://www.notre-europe.eu/uploads/tx_publication/P.Lamy_EuropeEconomieMonde_NE_Fev2012.pdf
[iii] voir notamment à cet égard Les mesures proposées par la Commission européenne pour mesurer le bien-être économique, environnemental et social au-delà du PIB - nouvelle édition - ainsi que les études auxquelles renvoie cette communication.
[iv] L’Indice mondial de l’innovation(GII) est un indicateur du rôle essentiel que joue l’innovation en tant que moteur de la croissance économique et de la prospérité. Il témoigne également d’un besoin d’une vue d’ensemble de l’innovation qui s’applique à la fois aux pays développés et aux pays émergents, à laquelle s’ajoutent des indicateurs qui vont au delà des indicateurs traditionnels utilisés pour jauger l’innovation (tels que le niveau de recherche et de développement dans un pays donné). Le GII est un outil de comparaison précieux pour encourager le dialogue entre les secteurs public et privé, permettant aux décideurs, aux chefs d’entreprise et à d’autres parties prenantes d’évaluer en continu les progrès accomplis.
Voir l’indice mondiale de l’innovation 2012 édité conjointement par l’INSEAD et l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI) : http://www.wipo.int/econ_stat/fr/economics/gii/ .
Voir également sur ce blog :
* Indice mondial de l'innovation 2012
* Stratégie de l'OCDE pour l'innovation
* Strategy for American Innovation : Executive Summary
* Quelle innovation pour quelle croissance ?
* Défi de la citoyenneté : "Socialiser l'innovation : un pari pour demain"
* Innovation – Recherche – Education ! L'Union européenne au banc d'essai
* Nombre de demandes 'record' à l'OEB - Les USA toujours leaders