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18 janvier 2014 6 18 /01 /janvier /2014 21:49

Pour la première partie de cet article, voir : De la Sécurité nationale dans le Traité de Lisbonne - première partie - (nouvelle édition)

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Quelques dispositions du traité de Lisbonne qui comptent en regard des enjeux attachés à la Sécurité nationale
 

Le traité de Lisbonne est constitué de deux traités : le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), ainsi que de protocoles et de déclarations. Il introduit de nombreuses dispositions ayant trait à la sécurité qui place celle-ci en situation de jouer un rôle moteur pour l'intégration politique européenne.

Parmi ces innovations, il en est une qui mérite un examen approfondi : par son article 73 TFUE qui stipule : « Il est loisible aux États membres d'organiser entre eux et sous leur responsabilité des formes de coopération et de coordination qu'ils jugent appropriées entre les services compétents de leurs administrations chargées d'assurer la sécurité nationale. », le Traité de Lisbonne ouvre la possibilité d'une solidarité accrue entre les États membres sur le registre de la sécurité nationale.
Alors même que l'article 4 TUE stipule que « l'Union respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre », inscrire dans les dispositions générales du titre V du TFUE relatif au domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) - domaine de compétence partagée en vertu de l'article 4 TFUE - une disposition reconnaissant aux États la possibilité d'organiser des actions de coordination et de coopération entre les services de leur administration en charge de la Sécurité nationale peut surprendre.

L'introduction de cette nouvelle et importante innovation tient à plusieurs facteurs :
  - les dimensions civile (économique, normative, judiciaire, policière, démocratique, ...) et civilo-militaire de la Politique de Sécurité de l'Union - tant pour sa dimension externe que pour sa dimension interne - ne font l'objet d'aucune disposition spécifique comparable à celles qui sont dédiées à la dimension militaire et/ou à la défense stricto sensu dans les éléments du traité spécifiquement dédiés à la PSDC [politique de sécurité et de défense commune instituée par le Traité de Lisbonne en lieu et place de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD)] (approche capacitaire, approche opérationnelle, approche économique, approche technologique, recours à la différenciation au sein de l'Agence européenne de défense et de la coopération structurée permanente - cf. notamment à cet égard le dossier réuni dans l'article intitulé Coopération structurée permanente / Politique européenne des capacités et de l'armement : plan d'action pour un passage à la vitesse supérieure ! , ...) ; constituants par nature des dimensions fondamentales de leur propre Sécurité nationale, les États membres s'emploient à rechercher les leviers les mieux appropriés à leur gouvernance politique, stratégique, tactique et opérationnelle dans un contexte multilatéral combinant enjeux et dimension européens et enjeux et dimension transatlantiques ;
  - alors que la Sécurité nationale des États est, sur certains de ses registres en tout cas, étroitement liée à celle de leurs partenaires, nombre d'États membres n'ont conclu entre eux aucun accord de sécurité à la mesure des nouveaux défis qui pèsent sur leurs intérêts essentiels (stratégiques, vitaux, de sécurité) ; or les risques et les menaces qui pèsent sur les intérêts essentiels de tous les États membres, comme sur ceux de l'Union, requièrent un traitement systémique qui nécessite la mise en cohérence des objectifs, des méthodes et des instruments que les États dédient à la réponse qu'ils y apportent au travers notamment de leur stratégie de sécurité nationale ;
  - il ne fait plus aucun doute dans les capitales européennes que la mise en application du principe de disponibilité de l'information en matière répressive mis en exergue à la faveur du programme de La Haye et dont la mise en oeuvre est assurée au travers des dispositions de la décision-cadre du Conseil relative à la simplification de l'échanges d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne [cf. la Décision-cadre 2006/960/JAI du Conseil du 18 décembre 2006], ainsi qu'au travers de la reprise par celle-ci des dispositions du traité de Prüm, doit être étendue à d'autres natures d'informations et de données qui présentent également de l'intérêt pour l'une ou l'autre des fonctions stratégiques propres à la sécurité nationale ; et que l'heure est venue de faire converger les pratiques et les corps de doctrine nationaux en la matière.

Contrairement à ce que pourrait laisser à penser une lecture restrictive des dispositions des articles 4 TUE et 73 TFUE qui conduirait à assimiler les notions juridiques de « responsabilité » et de « compétence » alors que la « compétence à agir » (qui peut recouvrir différents modes d'action) se différencie de la « responsabilité » qui traduit une notion d'autorité et qui interdit l'intervention directe d'un autre acteur institutionnel tant qu'il n'est pas formellement revêtu de cette autorité par délégation du titulaire, l'Union se voit bien attribuer par les Etats membres une compétence pour agir dans le domaine de la Sécurité nationale.

Si les Etats ont la possibilité de ne recourir ni aux institutions ni aux processus de décision et d'exécution définis dans le cadre institutionnel et juridique de l'Union pour entreprendre ces actions de coordination et coopération, ils ont également la possibilité d'y faire appel selon des règles qu'ils ont la liberté d'établir entre eux de manière à permettre l'Union d'exercer cette compétence dans les limites établies par le traité, en plein respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité inscrits dans le traité, et en prenant acte du fait selon que, « en ce qui concerne l'article 2 TFUE, paragraphe 2 relatif aux compétences partagées, lorsque l'Union mène une action dans un certain domaine, le champ d'application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l'acte de l'Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine. » [cf. l'article 2 du protocole n°8 relatif a l'exercice des compétences partagées].

Réserver aux seuls États membres la responsabilité d'établir s'ils le souhaitent, sur la base de l'article 73 TFUE, toute coordination ou coopération qu'ils jugeraient nécessaire entre les services de leur administration compétents en pareille matière, apporte la flexibilité requise par les États les plus exigeants dans la mesure où cet article leur laisse la possibilité de décider d'associer ou non les institutions de l'Union aux processus de coordination ou de coopération qui y sont évoqués ; et si tel était le cas, de décider le cadre, les objectifs, les conditions et les modalités d'une telle association, y compris sur la base des dispositions de la clause de flexibilité instituée à l'article 352 TFUE.

En même temps, cela concourt à offrir à l'Union la possibilité de puiser dans les ressorts de ces formes de coordination et de coopération pour élargir le spectre des questions susceptibles d'être couvertes par sa propre politique de sécurité (notamment aux différents domaines du renseignement, de la sécurité et de l'intelligence économiques, de la sécurité sanitaire, de la sécurité publique et de la sécurité civile au-delà de la seule protection civile), sous réserve des dispositions de l'article 72 TFUE en créant un contexte favorable à la consolidation de son effectivité et de son efficacité en regard d'enjeux de Sécurité nationale, dans un monde qui ne parvient toujours pas à proposer des réponses collectives ou coopératives à de tels défis au travers d'un système de gouvernance approprié.

Parmi les éléments qui sont de nature à conduire les Etats à requérir la participation des instances communautaires compétentes aux-dits processus de coordination et de coopération, il en est deux qui méritent d'être soulignés ici :
  - lorsque ces coordinations et coopérations porteront sur des sujets comportant une dimension communautaire et/ou transnationale,
  - lorsque ces sujets présenteront des chevauchements importants avec des questions relevant de la coopération policière ou de la coopération judiciaire en matière pénale, en raison de la « communautarisation » de ces 2 registres.

Dans l'éventualité où ses institutions seraient effectivement sollicitées, l'Union aura alors compétence à agir « sans que son action puisse porter atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure » (conformément l'article 72 TFUE) ou pour la « protection de leurs intérêts essentiels de sécurité » (conformément l'article 347 TFUE).

Les révélations d'Edward Snowden relatives aux pratiques de la NSA - et, plus généralement, aux pratiques quotidiennes des services et officines de sécurité, de renseignement et/ou d'intelligence stratégique ou économique - participent à nourrir des débats fréquents sur la manière dont l'Union européenne peut y réagir, à défaut d'avoir pris les initiatives nécessaires pour les prévenir ou les dissuader. Celà relève typiquement du champ de la Sécurité nationale.

Le Parlement européen, le Conseil, la Commission européenne peuvent-il construire le socle politique et démocratique de l'esquisse d'une doctrine européenne en la matière ? Si tel est le cas, sur quelle base juridique peuvent-ils l'entreprendre ?

L'article 74 TFUE ouvre à cet égard une voie utile qui mérite d'être analysée avec soin, sous réserve une fois encore des dispositions de l'article 72 TFUE. En effet, il organise l'implication des institutions de l'Union, selon une procédure spécifique, dans la mise en oeuvre d'une coopération administrative dans toutes les matières et sur tous les registres relevant du chapitre relatif à l'ELSJ, sans aucune restriction relative à quelque matière que ce soit.

Si l'on considère que la coordination ou la coopération entre les services des administrations compétents en matière de sécurité nationale (au titre desquels figurent notamment les services de renseignement et de sécurité) relève effectivement de la coopération administrative visée à cet article , une lecture croisée des dispositions des articles 73 et 74 TFUE semble rendre possible, de jure, une implication des institutions idoines de l'Union sur ce registre dans la limite de ce qu'il est possible d'inscrire dans le cadre d'une « coopération administrative » envisagée selon l'esprit de cet article, et en plein respect de l'article 4 TUE (qui établit que, « en particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre »), dans la mesure où l'exercice d'une telle responsabilité requiert par nature la recherche de cohérence et de solidarités au sein d'une Union dont les frontières intérieures peuvent être traversées sans autre entrave que celles induites par les règles et principes qui régissent l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur et de l'ELSJ, y inclus les dispositions de l'acquis de la Convention de Schengen et du Traité de Prüm reprises par le Traité de Lisbonne.

L'absence de déclaration interprétative de la Conférence intergouvernementale sur ce que recouvre précisément cette notion de « coopération administrative » fait subsister un doute à cet égard ; il y a là une ambiguïté qu'il s'agit de rendre constructive dès qu'une occasion se présentera.

Dans l'éventualité où l'interprétation réservée à cette notion de « coopération administrative » par la Commission le permettrait effectivement (le cas échéant, après confirmation par la Cour de Justice), et si les États membres en décidaient ainsi au sein du Conseil, après avoir consulté le Parlement européen, le développement des processus de coopération et de coordination envisagés à l'article 73 TFUE pourrait alors être entrepris dans le cadre spécifique d'une coopération plus étroite associant les institutions compétentes de l'Union - cette dernière et les États membres se respectant et s'assistant mutuellement dans l'accomplissement des missions découlant des traités en vertu du principe de coopération loyale, conformément aux dispositions de l'article 4 TUE -, ce qui impliquerait dès lors la remontée du traitement des questions en jeu au niveau politique. La création d'un Comité pour les questions de sécurité nationale (COSN) deviendrait alors nécessaire, soit à partir d'une extension appropriée des compétences du COSI (option peu probable - voir à cet égard l'article de ce blog intitulé Le Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (COSI)), soit ex nihilo.

Force est de constater qu'une telle institutionnalisation sera rendue nécessaire non seulement lorsque se fera sentir le besoin d'harmoniser les réglementations et législations nationales, mais également lorsqu'il sera nécessaire de préparer le déclenchement de missions opérationnelles au profit de la sécurité nationale d'un État membre qui nécessiteront un franchissement des frontières intérieures par des opérateurs dûment mandatés ; or, il est indéniable que cette dernière situation se présentera par exemple lors de la mise en oeuvre effective de la clause de solidarité objet de l'article 222 TFUE ou de la clause d'assistance mutuelle visée à l'article 42 TUE.

Dans la mesure où les États membres ont attribué une compétence partagée à l'Union pour tout le domaine de l'ELSJ, le positionnement des articles 73 et 74 TFUE dans le Titre V relatif à l'ELSJ permet de faire bénéficier l'ensemble des registres, matières et actions concernés des spécificités attachées à l'attribution à l'Union d'une compétence partagée, laquelle rend possible une harmonisation des réglementations et des législations nationales en la matière [ce que n'aurait pas permis un recours à l'article 197 TFUE puisque la coopération administrative figure dans la liste des domaines vis-à-vis desquels l'Union ne dispose que d'une compétence d'action d'appui, de coordination ou de complément qui ne l'autorise pas à prendre des actes visant à harmoniser les réglementations et les législations], dans la limite des dispositions de l'article 84 TFUE [qui dispose que « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des mesures pour encourager et appuyer l'action des États membres dans le domaine de la prévention du crime, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres »] et dans le respect des dispositions de l'article unique du protocole n°8 sur l'exercice des compétences partagées [qui stipule : « En ce qui concerne l'article 2 TFUE, paragraphe 2 relatif aux compétences partagées, lorsque l'Union mène une action dans un certain domaine, le champ d'application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l'acte de l'Union en question et ne couvre pas tout le domaine »].

Cependant, les dispositions des articles 73 et 74 TFUE introduisent les unes comme les autres le risque d'une certaine incompatibilité des décisions qui pourraient être prises et des actions qui pourraient être menées dans ces cadres par lesdits services nationaux vis-à-vis d'autres décisions en passe d'être prises et des actions en passe d'être menées par l'Union [dans le cadre de processus comitologiques « ordinaires » impliquant les institutions européennes compétentes ainsi que d'autres "acteurs administratifs" nationaux] qui peuvent avoir des implications significatives pour la Sécurité nationale, que ce soit à l'intérieur ou à l'extérieur des frontières de l'Union, comme par exemple vis-à-vis du processus comitologique associé à la mise en oeuvre effective de la clause de solidarité objet de l'article 222 TFUE [laquelle propose un cadre opératoire qui permet l'exercice d'une solidarité concrète de l'Union et de ses États membres en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d'origine humaine survenue sur le territoire d'un État membre qui la solliciterait, registres qui relèvent spécifiquement de la Sécurité nationale].

Pour autant, s'il semble indubitable que les États membres n'hésiteront pas à agir de conserve dans l'esprit de l'article 73 TFUE eu égard à la nature transnationale des risques et menaces qui pèsent sur leur Sécurité nationale [et ce, y compris de la part des États membres traditionnellement attachés à une certaine neutralité politique sur les registres stratégique et sécuritaire], l'option alternative offerte par l'article 74 TFUE ne devrait pas être mise en oeuvre de manière systématique à très court terme, sauf si quelques initiatives telles que celle relative à la protection des infrastructures critiques qui a été prise sur la base de l'article 308 TCE apportaient la preuve d'une valeur ajoutée européenne incontestable.

Car plusieurs facteurs concourent à réduire la marge de manoeuvre pour des initiatives politiques de cette nature dans le cadre de l'ELSJ. Un seul suffit pour illustrer notre propos : iI est indubitable, au regard non seulement de la frilosité bien compréhensible de la plupart des États membres vis-à-vis de toute forme d'institutionnalisation communautaire des activités liées à la sécurité nationale, mais également de la prudence dont feront très certainement preuve les institutions de l'Union pour la mise en oeuvre de la nouvelle base légale, des nouveaux instruments, des nouveaux processus décisionnels et des nouveaux acteurs qu'introduit le Traité de Lisbonne pour le domaine de l'ELSJ, que toute forme de coordination et de coopération ne sera entreprise qu'entre les seules administrations nationales pendant une période probatoire au terme de laquelle certains États membres pourraient établir une coopération renforcée spécifique pour amorcer un processus d'institutionnalisation « à moindre risque » afin d'entreprendre les initiatives de caractère législatif ou réglementaire qui leur paraîtraient nécessaires.

L'établissement d'une telle coopération renforcée sera rendue plus aisée lorsque cette coopération s'attachera à à la fois à l'établissement de règles pour la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, à l'établissement de règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions en matière de criminalité grave ayant une dimension transfrontière, à la mise en place du Parquet européen, et à développer une coopération policière qui associe toutes les autorités compétentes des États membres, y compris les services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés dans les domaines de la prévention ou de la détection des infractions pénales et des enquêtes en la matière (cf. à cet égard l'article 87 TFUE), dans la mesure où ces registres bénéficient des dispositions de la clause dite de « frein-accélération » qui régissent l'établissement d'une coopération renforcée, lorsque le Conseil ne parvient pas à statuer à l'unanimité dans le cadre de la procédure législative ordinaire.

Le processus comitologique correspondant devra alors être adapté à la spécificité de ce domaine si particulier, les rôles respectifs du COREPER (comité des représentants des États membres visé à l'article 240 TFUE), du COSI, du COPS (comité politique et de sécurité visé à l'article 38 TUE), et des comités - tels que le CIVCOM, par exemple - et des organes compétents en matière de sécurité et placés sous l'autorité du Conseil, du Haut Représentant et/ou de la Commission (tels que le SITCEN) qui ont été institués lorsqu'il a fallu mettre en place et superviser au niveau de l'Union les missions EUPOL, EULEX, EUFOR, EUBAM, EUJUST LEX et EUSEC devant faire l'objet d'une analyse particulièrement soignée.
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Pour la troisième partie de cet article, voir : De la Sécurité nationale dans le Traité de Lisbonne - troisième partie - (nouvelle édition)

 

 

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