Vers une plus grande synergie entre budgets européen et nationaux (Résumé)

Cette étude a analysé les dépenses aux niveaux européen et nationaux dans un certain nombre de domaines politiques : éducation/formation, politique sociale, recherche, aide humanitaire et au développement, politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle a également passé en revue les mécanismes et les processus visant à assurer la coordination budgétaire entre les deux niveaux. L'analyse a couvert les objectifs principaux en matière politique et budgétaire pour les cinq domaines sur base d’une recherche dans quatre Etats membres - Belgique, France, Slovénie et Portugal. Basé sur une revue de la littérature et des entrevues avec des fonctionnaires de l'UE et au niveau des États membres, les mécanismes et les procédures usuels mis en place pour coordonner les dépenses entre l'UE et les Etats membres ont été évalués, de même que les raisons du manque général de synergie entre les niveaux Européen et nationaux.

Les dépenses budgétaires de l’UE ne contribuent qu’à approximativement 2% des dépenses publiques totales au sein de l'UE. La part des dépenses de l'UE dans les dépenses publiques totales est particulièrement modeste, dans la politique sociale, l'éducation, et la politique étrangère et de sécurité. Elle est relativement plus élevée dans l'aide au développement et dans la R&D.

Généralement les priorités politiques des quatre Etats membres dans les cinq domaines analysés sont conformes à celles de l'UE, en particulier, dans les domaines de l'aide au développement et de la politique étrangère et de sécurité. Tous les Etats membres se sont engagés à atteindre les objectifs du millénaire de l'ONU et à soutenir le Consensus Européen pour le Développement. En matière d'éducation et de politique sociale, la formation permanente et l'amélioration de la flexibilité et de l'employabilité des travailleurs sont de plus en plus importantes, en conformité avec des politiques de l'UE, et ce pour chacun des quatre Etats membres. En outre, en ce qui concerne la R&D, les Etats membres alignent de plus en plus leur stratégie et méthodes de financement nationales avec les objectifs et le fonctionnement du programme de recherche de l'UE. Comme on aurait pu s'y attendre, l'alignement des priorités politiques est important dans des domaines - tels que la politique de cohésion - où l'éligibilité au financement de l'UE est sujette à des conditions de cofinancement. C'est en particulier le cas dans les Etats membres où la part relative de l'UE dans les dépenses publiques totales est la plus élevée.

La synergie globale entre les objectifs stratégiques politiques de l'UE et les politiques budgétaires est faible. Une part modeste du budget de l'UE est dépensée en activités qui contribuent à la réalisation de la stratégie de Lisbonne. Et au niveau des États membres, hormis quelques exceptions - principalement trouvées dans la politique régionale - les budgets nationaux se réfèrent rarement à leur contribution à l’atteinte des objectifs de Lisbonne ou à d'autres stratégies de l'UE.

Les personnes interviewées conviennent qu'étant donné la crise économique et financière actuelle et la pénurie de ressources financières, il existe un besoin fort pour une meilleure coordination à la fois entre les objectifs politiques au niveau communautaire (par exemple ceux de Lisbonne et de la Stratégie EU-2020, le Consensus Européen pour le Développement, etc.), mais également entre les objectifs politiques européens et nationaux dans de nombreux domaines. Une telle coordination mènerait à une plus grande synergie entre les dépenses européennes et nationales, tout en respectant et renforçant la subsidiarité, la complémentarité, la valeur ajoutée européenne et les avantages liés aux économies d'échelle.

Bien que peu d'exemples des mécanismes budgétaires formels de coordination aient pu être identifiés, ceci ne signifie pas qu'il n'y a pas de coordination du tout. Les gouvernements nationaux ne peuvent pas ignorer la politique de financement public de l'UE. Les stratégies budgétaires nationales sont de plus en plus à la recherche de fonds Européens pour compléter leurs propres efforts.

En théorie, l'UE et les Etats membres coordonnent leurs politiques au travers d’un éventail de mécanismes souvent implicites, tels que les réseaux, le benchmarking des bonnes pratiques et des évaluations par les pairs, les Grandes Orientations de Politique Economique et la Méthode Ouverte de Coordination. Bien que les personnes interviewées reconnaissent la pertinence des mécanismes de coordination pour créer des synergies budgétaires, elles admettent qu'ils sont rarement mis en pratique. Les GOPE, et plus généralement la Méthode Ouverte de Coordination, sont considérés comme des instruments avec des effets limités en termes de coordination et de convergence, car ils manquent des mécanismes de sanction.

De plus, les déconnexions entre les procédures budgétaires dans les Etats membres et ceux au niveau communautaire sont pointés comme une source fréquente de manque de synergie budgétaire. Les questions fondamentales telles que la durée et la synchronisation des cycles budgétaires et l'absence de structure budgétaire standard Européenne rendent la recherche de synergie plus difficile.

Les conditions de cofinancement en vigueur pour certains domaines de dépenses de l'UE conduisent dans une certaine mesure à une réorientation des dépenses nationales et, de fait, des priorités politiques des Etats membres. C'est en particulier le cas dans les Etats membres qui dépendent davantage des transferts budgétaires de l'UE.

En matière de politique sociale, les conditions de cofinancement du FSE et de FEDER a pour effet un accroissement de l’alignement des priorités politiques entre les deux niveaux et ont un effet sur les budgets nationaux. Cependant, cet effet de levier positif est limité et moins visible dans les Etats membres qui reçoivent relativement peu d'argent, comme la France et la Belgique.

Pour ce qui concerne la R&D, il est certain que l'alignement entre les budgets nationaux et de l'UE va croissant depuis que les ressources financières du PC7 ont augmenté sensiblement, le rendant relativement plus important comme part du financement de la recherche.

En termes d'éducation, les Etats membres ne sont pas obligés de compléter les dépenses de l'UE. L'effet de levier du financement communautaire est principalement limité à une meilleure coordination des politiques, par exemple par des pratiques de benchmarking.

Pour l'aide au développement, plusieurs Etats membres transfèrent une part de leur aide nationale au développement vers l'UE en vue d’être gérée en fonction des objectifs de l'UE par la Commission européenne. C'est un exemple intéressant de cas où lesEtats membres cherchent à obtenir un plus grand impact en exploitant les économies d'échelle créées par la mise en commun des fonds d'aide au développement.

Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, il y a peu d'élément qui démontrent une quelconque coordination budgétaire entre l'UE et les budgets nationaux. La politique étrangère et de sécurité est encore largement considérée comme un domaine politique avec une dimension nationale forte, en dépit de l'alignement croissant des priorités politiques au niveau communautaire. Dans le développement de ces politiques, la création du Service Européen d'Action Extérieure donnera une excellente opportunité de créer une plus grande coordination.

Les recommandations suivantes pourraient accroître la coordination budgétaire entre le budget de l'UE et les budgets nationaux :

- D'abord, la transparence et la visibilité de la coordination budgétaire entre les deux niveaux pourraient être augmentées en alignant les catégories de dépense des budgets nationaux et de l'UE. Une analyse agrégée des finances publiques européennes - exigeant des données de haute qualité et comparables sur l’analyse fonctionnelle des dépenses publiques - manque actuellement.. Comme il le fait pour les budgets nationaux, Eurostat pourrait également aligner les catégories usuelles de dépenses budgétaires de l'UE avec les catégories de COFOG - sans changer la structure budgétaire de l’UE-, afin de pouvoir comparer les dépenses publiques nationales et communautaire au travers d'un cadre analytique commun.

- En second lieu, les Etats membres pourraient accepter d'inclure une vue d'ensemble de leurs engagements financiers et efforts à la réalisation des objectifs et stratégies de l'UE dans leurs budgets nationaux. Cette démarche présenterait un moyen pour les gouvernements et les parlements de rapprocher leurs objectifs nationaux des engagements convenus au niveau communautaire. Cela permettrait aussi d’établir un cadre dans lequel pourraient être placées les dépenses nationales et communautaires, et fournirait un aperçu des effets de levier des instruments de financement de l'UE.

- Troisièmement, les parlements nationaux et le Parlement européen devraient travailler ensemble pour augmenter la coordination budgétaire entre les deux niveaux. En plus du forum existant au niveau du Conseil, les discussions entre l'UE et les parlements nationaux - qui tous deux ont des pouvoirs budgétaires - pourraient constituer un moyen efficace pour trouver des modalités en vue d’augmenter la coordination budgétaire et pour stimuler les administrations nationales à prendre en considération, avec plus d’attention, les dépenses de l'UE au niveau des budgets nationaux. De telles discussions pourraient également se concentrer sur les faiblesses identifiées dans ce rapport et sur la coordination nécessaire pour des catégories de dépense spécifiques.

Source : Interparliamentary committee meeting on budgetary issues, Brussels 1 June 2

"Need for better coordination between the EU budget and national budgets"

Le texte complet : synergies