Gouvernance mondiale - Rapport de synthèse réalisé par Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry & Laurence Tubiana (2002)

1. Introduction : pourquoi parler de gouvernance mondiale ?

Le thème de ce rapport est la « gouvernance mondiale ». Pourquoi recourir à un tel néologisme, déjà utilisé dans le champ bien précis de la « gouvernance d’entreprise » avec un sens différent de celui que nous voulons lui donner ? Pourquoi revenir sur cette question, alors que des rapports antérieurs du Conseil d’analyse économique – Instabilité du système financier international en 1998, Architecture financière internationale et Le cycle du millénaire en 1999, Développement en 2000 – ont déjà porté sur plusieurs composantes de cette gouvernance, et que le thème lui-même a été au centre d’une conférence co-organisée par le Conseil (Stiglitz et Muet, 2001) ? Et pourquoi s’aventurer ainsi aux confins de l’expertise économique, au lieu de s’en tenir à l’analyse des conditions de l’intégration internationale et à la mesure de ses bienfaits ? Ces trois questions préalables s’imposent avant d’aller plus loin.

1.1. Un néologisme utile

Le terme de gouvernance est un néologisme utile parce qu’il s’agit de réfléchir à la façon dont l’économie mondiale est gouvernée, et que le terme usuel de « gouvernement » porte une connotation de centralisation susceptible d’en affecter la compréhension. Gouvernance exprime le problème de base de l’organisation économique internationale : comment gouverner sans gouvernement ?

Dans un monde politiquement divisé en États-nations autonomes, mais interdépendants, un ensemble de principes, de pratiques et d’institutions communes concourent à la formation de normes collectives qui s’imposent aux États, à la définition des orientations de l’action collective, ou à la fixation de règles directement applicables aux acteurs privés. Cette gouvernance s’appuie sur des procédures de statut divers, qui vont de la simple consultation entre gouvernements à l’adoption de législations communes, en passant par la formation de consensus sur les objectifs à atteindre, la reconnaissance mutuelle, ou la définition de bonnes pratiques (soft law). Elle repose sur la coopération intergouvernementale ou sur l’action d’institutions multilatérales spécialisées dotées d’instruments propres, dans certains cas aussi sur l’action normalisatrice d’opérateurs privés. Elle s’exerce au niveau mondial ou par le canal d’organisations régionales. Elle tient (ou ne tient pas) sa légitimité de la délégation des États, de la ratification des traités par les parlements, de la prise en compte des points de vue exprimés par les différentes représentations des sociétés civiles dans le cadre du débat démocratique, ou du consensus des communautés professionnelles, mais ne relève d’aucune autorité politique centrale et ne fait l’objet d’aucune sanction démocratique d’ensemble.

C’est de cet appareil de production de normes et d’interventions publiques qu’il s’agit dans ce rapport, c’est cela que nous appelons ici « gouvernance mondiale ». Une définition possible est celle qu’en donne Pascal Lamy, qui y voit « l’ensemble des transactions par lesquelles des règles collectives sont élaborées, décidées, légitimées, mises en œuvres et contrôlées ». Il ne s’agit pas, à l’évidence, de gouvernement au sens qui est usuellement donné à ce terme. Mais il s’agit bien de ce par quoi se gouverne l’économie mondiale et, au-delà, de la gestion d’un ensemble d’interdépendances.

Ce système de gouvernance est en mutation permanente. Il répond en effet à un triple mouvement d’intensification des interdépendances, d’extension de celles-ci à de nouveaux secteurs, et d’élargissement de leur champ géographique à de nouveaux pays. Si la stabilité institutionnelle prévaut – à l’exception notable de l’Organisation mondiale du commerce, qui n’a pas encore dix ans, la plupart des institutions multilatérales sont en place depuis trente ans (Programme des Nations Unies pour l’environnement), plus de cinquante ans (institutions de Bretton Woods, système des Nations Unies) ou davantage encore (Organisation internationale du travail, Banque des règlements internationaux) – les priorités de la gouvernance mondiale, ses modes d’action et ses incidences sur la vie économique et sociale des États ont fait depuis dix ou vingt ans l’objet d’inflexions sensibles. D’autres mutations s’annoncent ou se discutent.

Comme l’a rappelé Gilles Andréani (2001), le thème de la gouvernance mondiale n’est pas exactement nouveau. Mais l’actualité économique internationale de la fin du XXe siècle a souligné tant le besoin que les lacunes de l’action collective au niveau international. Trois problématiques croisées se sont fait jour :

• l’approfondissement de l’interdépendance, qui a conduit au terme générique de « mondialisation », avec la poursuite de l’intensification des échanges, la montée en puissance des multinationales à travers l’investissement direct, et l’accroissement de la mobilité des capitaux, dont les implications, illustrées lors de crises financières de grande ampleur, ou par la simultanéité des mouvements conjoncturels, n’ont pas encore été pleinement appréhendées ;

• l’apparition dans les débats de préoccupations nouvelles, ou dont l’intensité s’est accrue, qu’il s’agisse des normes sociales, de la protection de ’environnement et du réchauffement climatique, de la sécurité des consommateurs et des implications du progrès technique, notamment en ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés, ou encore de la criminalité internationale et du blanchiment de l’argent ;

• enfin la montée en puissance et la radicalisation de mouvements de contestation de la « mondialisation libérale », qui se sont manifestés à l’occasion des grandes rencontres internationales officielles, et cherchent à dépasser leur diversité pour définir leur action commune au-delà d’une seule stratégie d’empêchement.

1.2. Une question transversale

La question de la gouvernance était, d’une certaine manière, déjà au cœur des rapports antérieurs du CAE sur les questions internationales. Réfléchir à l’instabilité monétaire et à l’architecture financière, examiner les perspectives de la négociation commerciale, ou évaluer les acquis et limites des politiques de développement et de l’action internationale en sa faveur c’était, déjà, traiter de la gouvernance. Mais c’était, à chaque fois, le faire à l’intérieur d’une problématique sectorielle déterminée, et de ce fait laisser à l’écart aussi bien les problèmes communs aux différents domaines – ceux qui touchent à la nature des règles et des institutions internationales, à la gouvernance des institutions, à son caractère démocratique – que les problèmes d’architecture globale – relations entre régulations sectorielles, équilibre entre institutions, pilotage d’ensemble. C’est précisément à ces enjeux qu’est consacré le présent rapport.

L’acquis des travaux précédents nous permet ici de mettre davantage l’accent sur les principes de la gouvernance mondiale que sur le contenu des politiques qui en relèvent. Pour prendre une analogie, nous nous préoccupons davantage de constitution que de politiques. Nous ne nous interdisons évidemment pas d’évoquer des questions de substance, mais tel n’est pas notre propos principal. Cela peut, parfois, donner un tour abstrait à notre analyse, ou donner l’impression que nous faisons excessivement confiance à la rationalité procédurale pour résoudre des problèmes de fond, ce qui serait évidemment une illusion. Nous avions cependant deux raisons de choisir cet angle d’attaque. La première est que les discours sur les finalités collectives à l’échelle mondiale dérivent généralement assez vite vers des généralités sans contenu : chacun s’accorde aisément pour souhaiter des échanges dynamiques, la stabilité financière, et une croissance vigoureuse, soutenable et génératrice de développement. Il en est ainsi parce que la diversité des convictions et la variété des intérêts interdisent l’affirmation d’engagements plus spécifiques, du moins en amont de négociations. Dès lors, c’est bien aux conditions de possibilité des transactions intra- et intersectorielles qu’il faut s’intéresser, c’est-à-dire aux questions d’ordre « constitutionnel ».

La seconde raison est qu’une réflexion sur les principes d’organisation de la gouvernance mondiale nous semble essentielle pour réfléchir aux directions que doit emprunter sa réforme. Il est en effet impossible de répondre à un ensemble de questions très concrètement posées dans le débat public sur la mondialisation en demeurant au sein d’une approche sectorielle. Deux exemples permettent de l’illustrer.

Le premier a trait au champ d’intervention du Fonds monétaire international (FMI). Faut-il, comme l’institution a eu tendance à le faire au cours de la décennie écoulée, étendre son approche des problèmes de stabilisation macroéconomique et financière aux politiques structurelles et à la lutte contre la pauvreté, ou faut-il au contraire, comme l’ont réclamé un certain nombre de voix aux États-Unis, « recentrer » le FMI sur ses missions initiales ? Cette question peut bien entendu être abordée à partir d’une analyse des conditions sous-jacentes à la stabilité macroéconomique, mais elle implique aussi de s’interroger sur l’insertion de l’organisation dans le système institutionnel multilatéral : est-il un des piliers sectoriels d’un système à vocation large, qui à travers ses différentes composantes prend en compte une gamme étendue d’objectifs économiques et sociaux ? ou agit-il dans un certain vide institutionnel, et doit-il de ce fait intégrer cette gamme d’objectifs dans sa propre action ? La question renvoie aussi au mode de gouvernance de l’institution, qui a lui aussi été l’objet de débats à la suite de l’initiative française de 1998, visant à réformer le Comité intérimaire du Fonds : veut-on une institution très spécialisée, qui tire sa légitimité de la précision du mandat qui lui a été confié et de sa capacité à en rendre compte, ou au contraire une organisation très versatile, capable de traiter les problèmes au fur et à mesure de leur apparition, et pilotée pour cela par une instance de gouvernance bénéficiant d’une forte légitimité politique ? Cette discussion ne peut être tranchée indépendamment d’une réflexion de plus grande portée sur les principes de la gouvernance internationale et la nature des institutions.

Le second exemple a trait aux relations entre règles du commerce international et normes environnementales, sanitaires ou sociales. Depuis quelques années ce point, qui est au cœur des critiques adressées au cours actuel de la mondialisation, a été l’objet de nombreux débats. Lors de la conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à Seattle, en décembre 1999, puis lors de celle de Doha, en novembre 2001, il a été un enjeu de négociation de premier plan. Brutalement résumée, la question est double : il s’agit d’abord de savoir si, et à quel degré, la régulation du commerce international doit prendre en compte des normes externes au champ de l’échange, il s’agit ensuite de déterminer s’il appartient à l’OMC d’intégrer ces normes dans son propre corpus de règles, ou s’il faut organiser à cette fin une coopération entre institutions. Ici encore, il est impossible de trancher cette question à partir d’une approche sectorielle. Il s’agit en effet d’un problème général d’architecture juridique et institutionnelle de la gouvernance mondiale, auquel il ne peut être répondu que sur la base de principes explicites quant aux bases sur lesquelles cette gouvernance doit se développer.

Les enjeux immédiats de la négociation internationale et du pilotage des institutions soulèvent ainsi des questions de très grande portée, qui appellent une réflexion sur les principes mêmes de la gouvernance internationale. Or il n’existe pas de modèle qui puisse servir de guide pour fixer les directions d’avenir. Plus encore qu’en matière européenne, la gouvernance mondiale est une invention permanente, parce qu’au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration, elle fait apparaître des questions nouvelles. Il y a donc place pour une analyse qui vise explicitement le long terme et qui porte sur les problèmes transversaux de cette gouvernance.

Une telle réflexion ne se conçoit pas sans une dose d’utopie. Nous l’assumons volontiers, parce que les plus embrouillées et les plus tatillonnes des négociations ont besoin d’être guidées par une vision de l’avenir qui permette de hiérarchiser les priorités et de trancher entre les options. En réfléchissant aux questions de principe qui sont la matière de ce rapport, nous espérons contribuer à une plus grande clarté quant aux objectifs que peuvent se donner ceux qui souhaitent œuvrer à une meilleure gouvernance de la mondialisation. Nous assumons aussi, quoique avec un certain inconfort, le fait qu’une telle approche nous conduise aux limites de nos compétences, et même parfois au-delà. C’est en économistes que nous avons conduit une réflexion qui aurait pu tout aussi bien être abordée à partir d’autres disciplines. Mais nous nous sommes souvent ouverts à d’autres approches, avec ce que cela suppose de naïveté et de risques d’erreurs.

Gouvernance mondiale

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1.3. Une tonalité critique

L’angle d’attaque qui est celui de ce rapport impliquait que nous nous mettions à l’écoute des critiques – explicites ou, souvent, implicites – dont la gouvernance mondiale et plus généralement la mondialisation font l’objet dans les sociétés civiles. En grande partie, ces critiques émanent de non-économistes. Beaucoup des arguments avancés à leur appui sont, en eux-mêmes, assez peu recevables dans le cadre de raisonnement qui est celui de l’économiste et, à l’image de la taxe Tobin, beaucoup des propositions qui sont faites placent ce dernier devant un dilemme : soit il les prend comme des métaphores, et néglige de les examiner au fond, soit il les prend au sérieux, et il est alors conduit à formuler des objections fortes quant à l’objet visé par ces mesures et à leur faisabilité technique.

Nous aurions pu adopter une attitude consistant à défendre le bilan de la mondialisation, en soulignant ses effets positifs sur la croissance de nombreuses économies, et en appelant à faire barrage aux critiques déplacées ainsi qu’au protectionnisme sous ses diverses formes, pour mettre l’accent ensuite sur ce que la plupart des économistes tiennent pour les vraies questions que posent l’intégration internationale et l’évolution de l’économie mondiale : celles qui touchent aux défaillances des marchés et donc à leur régulation, d’une part ; aux enjeux d’équité entre nations (et au sein des nations) et à l’organisation de la redistribution, d’autre part. Nous avons adopté une approche différente, qui met l’accent sur les méthodes de la négociation multilatérale, la hiérarchie des normes, l’équilibre entre les organisations internationales et les fondements de leur légitimité, ou l’intervention des sociétés civiles dans la délibération en amont de la décision.

De ce fait, ce rapport a, souvent, une tonalité critique. Nous y mettons en évidence des lacunes, des insuffisances et des tensions. Cela ne doit pas occulter les succès du système économique international de l’après-guerre. Il faut répéter ici, parce que nous n’y reviendrons que brièvement, qu’il a permis une expansion sans précédent des échanges, favorisé la diffusion internationale des technologies, évité la généralisation des crises financières, et au total créé pour beaucoup de pays, dont le nôtre, les conditions d’une croissance elle aussi sans précédent. Il faut souligner également que les institutions économiques internationales ont, dans l’ensemble, montré une remarquable capacité d’adaptation à la succession de défis soulevés par l’intégration internationale. Nous ne nous inscrivons donc pas dans le courant des opposants à la mondialisation. Mais pas non plus dans celui de ses thuriféraires : si nous sommes conscients de ses apports, nous nous attachons à dégager des pistes pour que mieux gouvernée, elle soit plus stable, plus bénéfique, et mieux acceptée.

Dans ce rapport de synthèse, qu’étayent, complètent ou nuancent une quinzaine de contributions analytiques dont certaines ont un caractère sectoriel, nous revenons d’abord sur les problèmes qu’a récemment rencontré l’action internationale. Certains de ces problèmes sont de nature politique : comment interpréter la contestation « anti-mondialisation », comment y répondre, comment les politiques et institutions actuelles et les principes qui les sous-tendent sont, ou non, adaptées aux défis posés. La troisième partie propose un regard sur l’état présent de la gouvernance internationale et la nécessité de son réexamen. La quatrième partie de ce rapport introduit la problématique théorique de la gouvernance : elle examine les problèmes qui tiennent au degré actuel de l’intégration internationale, à la diversité des préférences, à la fourniture des biens publics globaux, à l’émergence d’une conscience civique planétaire. Elle passe en revue les modèles de gouvernance disponibles, dont aucun ne répond exactement à la nature des problèmes posés. La cinquième propose quelques principes pour une gouvernance par nécessité hybride. Enfin les propositions et recommandations opérationnelles sont regroupées dans une sixième partie.

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