Le traité de Lisbonne : un traité imparfait qui fera néanmoins progresser l'Union politique sur les registres de la défense des libertés et de la sécurité (1)

Constitué de deux traités : le traité sur l’Union européenne (TUE ) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), ainsi que de nombreux protocoles et déclarations, le traité de Lisbonne consolidé (appelé ci-après “le traité de Lisbonne” ou encore “le traité”) introduit de nombreuses dispositions ayant trait à la sécurité qui place l'Union européenne en situation de jouer un rôle moteur pour l’intégration politique européenne.

Dans l’hypothèse où ce traité entrerait effectivement en vigueur, l’Union disposerait alors d’une assise juridique et institutionnelle sur la base de laquelle les Européens pourront construire collectivement des réponses communes appropriées aux défis que lui posent les menaces, les risques et les vulnérabilités les plus divers affecteront demain la cohérence, l’effectivité et l’efficacité de son action politique en faveur de la paix, de la stabilité, de la prospérité et de la Sécurité à l’intérieur de ses frontières, dans ses aspects internes et externes, ainsi que sur sa capacité à disposer d’une assise internationale dépassant en effectivité et en performance celle qui résulte d’une combinaison improbable de l’assise internationale individuelle de ses Etats membres, d’une part, et, d’autre part, de la relation si singulière que l’Union entretient avec les organisations internationales et multilatérales appelées à jouer un rôle déterminant dans la gouvernance

mondiale alors même qu’elle n’en est pas membre à part entière (à l’exception de l’OMC).

Le traité de Lisbonne crée les conditions d’un bouleversement profond de la gouvernance politique et démocratique de l’Union dans les domaines ayant des implications dans les domaines stratégiques et militaires et/ou en matière de Sécurité ...

Le traité de Lisbonne définit les buts, les objectifs, les principes, les valeurs, les compétences, les institutions, les politiques, les actions, les instruments et les procédures de l’Union européenne. Il s’attache également à leur mise en articulation et en cohérence, sans y parvenir totalement (voir infra).

La nouvelle architecture institutionnelle et la nouvelle logique politique et fonctionnelle qui en résultent modifient sensiblement la gouvernance des politiques et des actions que l’Union a mission d’établir et de mener dans les domaines ayant des implications stratégiques, diplomatiques, militaires et/ou en matière de Sécurité (dans ses différentes variantes) par rapport à ses versions antérieures. Ne serait-ce que parce qu’elles créent les conditions d’un nouvel équilibre (voire de nouveaux rapports de force) entre les détenteurs des pouvoirs administratifs et réglementaires et les détenteurs des pouvoirs législatifs, budgétaires et politiques ; un nouvel équilibre qui résulte de la combinaison des facteurs suivants :

  - l’assignation de nouvelles responsabilités dans ces domaines aux institutions existantes (Commission, Parlement européen, Cour de Justice de l’Union européenne),

  - l’apparition, en leur sein, de nouveaux acteurs appelés à exercer des responsabilités stratégiques (Président permanent du Conseil européen, Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de Sécurité (ci-après dénommé « le HRAEPS ») au sein de la Commission et du Conseil), comme l’accroissement sensible du rôle du Parlement européen, du Conseil des Affaires générales, du Secrétariat général du Conseil, du HRAEPS, de la comitologie [1], ainsi que des Parlements nationaux (sous certaines conditions), qui auront un impact structurel important sur la gouvernance des politiques et actions de l’Union dans ces différents domaines,

  - l’apparition de nouveaux acteurs susceptibles de jouer un rôle majeur dans les processus ayant trait à l’initiative, à la proposition, à la décision et au contrôle : le Parlement européen, les Parlements nationaux (y compris au travers de la Conférence réunissant les Parlements nationaux et le Parlement européen) et les Partis politiques européens.

Par ailleurs le traité comporte des dispositions, nombreuses, dont l’objet, la nature, la portée ouvrent la possibilité de recourir à l’Union, à son cadre institutionnel, à sa logique politique et fonctionnelle propre, et à ses instruments pour faire face à des situations extrêmement critiques (situations d’urgence, situations d’exception) tant du point de vue de ses intérêts et objectifs stratégiques et de sécurité et de ceux de ses Etats membres, que de la sécurité de ses citoyens dans la diversité de leurs statuts (consommateurs, travailleurs, etc.), ainsi que, plus généralement de toute personne morale ou physique qui y réside, y consomme, y étudie, y travaille, y investit ou y transite.

Aussi l’Union dispose-t-elle désormais avec ce nouveau traité d’un instrument juridique qui lui permet de construire les conditions (compétences, politiques, structures) pour devenir non seulement un acteur global à l’extérieur de ses frontières mais également un acteur global pour elle-même, à l’intérieur de ses frontières, sur des registres de politiques internes qui relevaient jadis de prérogatives d’une souveraineté nationale exercée de manière exclusive par les Etats ; des prérogatives considérées jusqu’alors comme n’étant ni délégables ni partageables, peu ou prou.

Cette volonté de mise en articulation et en cohérence de l’ensemble des politiques et actions de l’Union ayant un impact en matière stratégique et/ou sécuritaire se manifeste d’abord dans le champ des politiques internes qu’elle consacre aux enjeux de démocratie, de citoyenneté, de liberté, de sécurité et de justice.

Le traité de Lisbonne établit, répartit et encadre les compétences respectives de l’Union, de ses propres institutions, en même temps qu’il clarifie autant les droits que les obligations auxquels sont soumis ses citoyens (ou ressortissants) dans chacun des domaines où l’Union dispose d’une compétence pour agir. Il inscrit le respect de ces droits et obligations au coeur de chacun des objectifs que l’Union assigne à l’ensemble de ses activités. Il régit les conditions de leur exercice selon une perspective qui favorise la prise en compte de la combinaison des exigences attachées :

  - au respect des droits, des libertés et des principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dont les dispositions n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités (objet de l’article 6 TUE) [2] et des principes démocratiques et de l’Etat de droit,

  - et à l’exercice plein et entier de la citoyenneté européenne non seulement au sein de l’espace européen de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ), mais également au sein du marché intérieur et dans les domaines qui participent de la dimension économique et sociale du projet européen ; ce qui n’est pas le cas dans la plupart des registres de l’action extérieure (aide humanitaire mise à part), où les citoyens et les Parlements (européen et nationaux) qui les représentent occupent une place secondaire quand ils ne sont pas tenus à l’écart des différents processus d’élaboration politique des options alternatives, de prise de décision, de pilotage et de contrôle politiques des initiatives, aucun véritable processus de contrôle démocratique et parlementaire n’étant prévu pour ces domaines au niveau de l’Union dans le droit primaire établi par le traité.

Le traité établit la compétence de ses institutions en matière de protection des droits, des biens et des activités des citoyens de l’Union, dans toute leur variété, et en ne négligeant aucune des différentes dimensions de la citoyenneté de l’Union ; comme en témoignent à la fois l’organisation fonctionnelle du Traité sur le fonctionnement de l’Union ainsi que les dispositions qui ont spécifiquement trait :

  • à la protection des droits de l’Homme ;

  • à la protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union ;

  • à la protection des données à caractère personnel,

  • à la protection des citoyens de l’Union dans un Pays tiers,

  • à la sécurité économique et à la sécurité monétaire,

  • à la protection douanière ;

  • à la sécurité d’approvisionnement en ressources agricoles ;

  • à la sécurité d’approvisionnement énergétique et en matières premières,

  • aux enjeux communs de sécurité intérieure, de sécurité publique et de sécurité nationale, pour les aspects définis dans le traité ;

  • à la protection civile,

  • à la sécurité des transport ;

  • à la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique et à la protection de la propriété industrielle et commerciale ;

  • à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs ;

  • à la protection et à l’amélioration de la santé humaine ;

  • à la protection des exploitations défavorisées par des conditions structurelles ou naturelles ;

  • à la sécurité des organes et substances d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang ;

  • à la qualité et à la sécurité des médicaments et des dispositifs à usage médical ;

  • à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ;

  • à la sécurité des services d’intérêt général ;

  • à la protection de la qualité de l’environnement ;

  • aux interdictions ou aux restrictions d'importation, d'exportation ou de transit,

  • à la sécurité nationale dans les pays et territoires non européens entretenant avec la France des

relations particulières.

Le traité de Lisbonne crée également les conditions juridiques et institutionnelles requises afin que l’Union puisse constituer un espace de liberté, de sécurité et de justice à même, conformément aux dispositions de l’article 67 TFUE (et de l’article 3 TUE) :

  • d’assurer l'absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre ÉM et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers ;

  • d’oeuvrer pour assurer un niveau élevé de sécurité :

    - par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci,

   - par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes,

    - ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale,  
    - et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales.

  • et de faciliter l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ;

et ce, dans le respect le plus strict des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres.

Il convient d’insister sur l’importance que revêt le développement de la procédure législative ordinaire pour les questions de coopération policière et judiciaire, ainsi que sur l’élargissement de la base légale dans ces domaines ; c’est d’ailleurs l’un des principaux motifs de la modification de la constitution française opérée avant la ratification du traité de Lisbonne en France, car le Conseil constitutionnel à décidé que cela affectait « les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ». Pour autant, l’unanimité sera toujours nécessaire au Conseil dans certains domaines : certaines dispositions concernant les passeports et les cartes d’identité, le droit de la famille avec implications transfrontalières, la coopération policière opérationnelle, l’extension des compétences de l’UE aux aspects de droit pénal général et procédural non mentionnés dans le traité, et la mise en place d’un Parquet européen. L’effet juridique des instruments adoptés avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne restera lui aussi limité ; en d’autres termes, seuls les nouveaux instruments adoptés sous le régime juridique de Lisbonne auront un effet direct.

De plus, la juridiction de la CJCE (pour les renvois préjudiciels) et les pouvoirs de la Commission (pour les procédures en manquement) ne changeront pas pendant une période transitoire de cinq ans en ce qui concerne tous les instruments adoptés avant l’entrée en vigueur du nouveau traité. Un protocole limite l’application de la Charte européenne des droits fondamentaux au Royaume-Uni et à la Pologne. Le Royaume-Uni et l’Irlande vont également bénéficier d’une clause d’exemption (opt-out) totale de toutes les mesures de l’ELSJ (avec la possibilité de décider au cas par cas de participer à tout ou partie des mesures envisagées, ou opt-in), y compris la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ce qui n’était pas le cas auparavant [3].

Enfin, qu’il s’agisse de la clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine sur le territoire d’un Etat membre, de la clause d’assistance mutuelle en cas d’agression armée du territoire d’un Etat membre, des dispositions ayant trait à la sécurité nationale, à la sécurité intérieure, à la coopération policière, à la coopération en matière de justice pénale, à la protection civile, ou encore des dispositions qui définissent la compétence de la Cour de Justice, l’ensemble de ces dispositions confère à l’Union une compétence, un cadre organisationnel et des instruments appropriés :

  - non seulement pour prévenir, en lien étroit avec ses Etats membres, des situations de crises critiques (agression armée, attaque terroriste, catastrophes naturelles ou d’origine humaine, crises civiles, crises sanitaires, ….) à l’intérieur de ses frontières ;

  - mais également pour agir ou pour réagir, avec les moyens qu’elle juge les mieux appropriés, dès lors qu’elle se trouverait confrontée à de telles situations.

Toutes ces dispositions modifient en profondeur la nature de la politique de Sécurité de l’Union en même temps que les grands équilibres au sein de l’architecture – encore provisoire - qui y est associée au point de donner à la dimension politique de l’Union une ampleur et une vitalité nouvelles dont ne rendent que très rarement compte les analyses du traité évoquées en introduction. Elles traduisent une prise de conscience commune chez les rédacteurs autant que chez les signataires de ce nouveau traité – y compris chez les représentants des Etats membres qui tiennent à affirmer une certaine neutralité sur les registres géopolitique et géostratégique - de la pertinence du nouveau cadre politique et institutionnel et de la nouvelle logique fonctionnelle qui régiront désormais les activités de l’Union pour traiter soit de manière collective selon des procédures définies par les Etats eux-mêmes, soit de manière solidaire au travers une implication des institutions européennes idoines au moyen des procédures prévues au traité, de questions qui figurent par nature au coeur des enjeux de souveraineté et d’indépendance nationales des Etats membres.

Cette volonté de mise en articulation et en cohérence de l’ensemble des politiques et actions de l’Union ayant un impact dans les domaines stratégiques ou militaires et/ou en matière de sécurité se manifeste également vis-à-vis de son action extérieure ; l’objectif étant de faire de l’Union un acteur global dans le monde, et pas uniquement en tant que puissance normative de référence.

Elle se manifeste d’abord par le fait que l’Union respecte les principes et poursuit les objectifs généraux assignés à son action extérieure dans l’élaboration et la mise en oeuvre de cette dernière dans tous les domaines qu’elle couvre, ainsi que de ses autres politiques dans leurs aspects extérieurs, et par le fait que, plus largement, l’Union veille à la cohérence entre les différents domaines de son action extérieure et entre ceux-ci et ses autres politiques [4] ; le Conseil et la Commission, assistés par le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité – HRAEPS - , assurant cette cohérence et coopérant à cet effet (conformément à l’article 21 TUE).

Positionnée dans la partie du traité relative à l’action extérieure de l’Union, ce qui peut surprendre eu égard à la nature de son objet, la clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine sur le territoire d’un Etat membre ouvre le recours aux moyens civils et militaires de l’Union et des autres Etats membres si l’Etat qui en serait victime en formule la demande. L’Union acquiert ainsi une compétence et une légitimité pour intervenir sur le territoire d’un de ses Etats membres confronté à une situation d’urgence.

Elle se manifeste également par le fait que, dans le cadre des principes et objectifs de son action extérieure, l’Union conduit et met en oeuvre une politique étrangère et de sécurité commune - la PESC – fondée sur un développement de la solidarité politique mutuelle des Etats membres, sur l’identification des questions présentant un intérêt général et sur la réalisation d’un degré toujours croissant de convergence des action des Etats membres ; englobant la politique de sécurité et de défense commune – la PSDC -, la PESC fait désormais partie intégrante de l’action extérieure de l’Union, tout en bénéficiant encore d’un régime de procédures spécifiques dont les dispositions sont explicitées à la fois dans le chapitre 2 du Titre V du TUE, et dans un certain nombre de protocoles et déclarations.

Elle se manifeste enfin par le fait que la compétence de l’Union en matière de PESC couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union.

S'agissant du contrôle juridictionnel des actes de l'Union dans ces différents domaines, si, conformément à l’article 24 TUE, la Cour de Justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC, elle n’en demeure pas moins l’institution juridictionnelle de l’Union compétente pour décider du cadre au sein duquel un acte de l’Union doit être pris, lorsqu’une plainte lui a été transmise à cet égard (cf. article 40 TUE), pour contrôler la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. A cet effet, la Cour de Justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un Etat membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission (cf. article 263 TFUE) [5], et pour statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation des traités, sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union (cf. article 267 TFUE) [6]. Par ailleurs, en vertu de l'article 218 TFUE, un Etat-membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord international envisagé avec les traités. En cas d'avis négatif de la Cour de justice, l'accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou révision des traités.

[1] ne serait-ce qu’en raison d’un probable accroissement des actes non législatifs ainsi que des actes non réglementaires dans les domaines ayant des implications en matière de sécurité

[2] Laquelle a la même valeur juridique que les traités

[3] Les modalités d’application légales de ces clauses d’exemption restent cependant floues, car certaines des dispositions de ce régime d’opt-out / opt-in sont extrêmement vagues et pourraient faire l’objet d’une action devant la Cour de Justice comme cela a été le cas dans le cadre du protocole de Schengen, avec la réglementation sur Frontex, l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union (affaire C-77/05, Royaume-Uni/ Conseil, 18 décembre 2007)

[4] D’autres politiques et actions de l’Union qui relèvent de son action extérieure telles que la politique commerciale commune, la politique de coopération économique, financière et technique avec les pays tiers, la politique de voisinage, la politique de coopération au développement, la politique d’aide humanitaire, la clause de solidarité, les accords internationaux ou les mesures restrictives à l’égard de tiers, comportant tantôt une dimension stratégique, tantôt une dimension sécuritaire qui rend possible le développement à la fois d’initiatives spécifiquement dédiées à certains registres de la sécurité ainsi que d’autres, plus globales, ayant ou susceptibles d’avoir des implications directes ou indirectes pour la sécurité de l’Union et/ou pour la sécurité intérieure, la sécurité nationale ou la défense de ses Etats membres.

[5] Article 263 TFUE :
« La Cour de justice de l’UE contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

À cet effet, la Cour de justice de l’UE est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un ÉM, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission. »

[6] Article 267 TFUE :
« La Cour de justice de l’UE est compétente pour statuer, à titre préjudiciel :

  a) sur l'interprétation des traités ;

  b) sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union ;

Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction d’un des ÉM, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de justice de l’UE de statuer sur cette question.

Lorsqu'une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.

Si une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue, la Cour de justice de l'UE statue dans les plus brefs délais. »

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Pour le second volet de cet article : Le traité de Lisbonne : un traité imparfait qui fera néanmoins progresser l'Union politique sur les registres de la défense des libertés et de la sécurité (2)