De la prise en compte des investissements de défense dans le prochain cadre financier pluriannuel de l’UE : éléments d’analyse complémentaires et pistes envisagées

Nb : Cet article fait suite à l'article intitulé :  De la prise en compte des investissements de défense dans le prochain cadre financier pluriannuel de l’UE : les termes de l'enjeu  

 1.       Les constats

A – Par la déclaration du Conseil européen sur le renforcement de la PESD annexée aux conclusions du Conseil européen du 11 et 12 décembre 2008, l’ensemble des chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres et le président de la Commission, membre à part entière du Conseil européen, confèrent à la déclaration sur les capacités adoptée par le Conseil un statut rehaussé qui a valeur « d’objectifs agréés » par tous les Etats membres et la Commission européenne en matière de capacités, de missions et de concepts. Pour autant, et bien que la volonté politique commune des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union en faveur des objectifs contenus dans cette déclaration se soit manifestée à plusieurs reprises, et notamment en décembre 2010[1], aucun résultat significatif tangible ne permet à l’Union d’affirmer qu’elle dispose aujourd’hui, ou qu’elle disposera sous peu, des capacités militaires dont elle a décidé de se doter pour garantir l’opérationnalité effective de la PSDC sur ce registre spécifique.

Cette situation tient à la fois :

- aux « flottements » qui ont accompagné la difficile adoption du Traité de Lisbonne, lesquels ont suscité certaines « passivités » à l’égard des exigences emportées par le projet politique européen[2], « passivités » favorisées par une accentuation d’un certain tropisme « otanien » à la veille de la réforme du concept stratégique de l’Alliance, tout en reléguant au second plan la dynamique PESD/PSDC,

-à une stagnation de la dynamique de consolidation industrielle engagée dans les secteurs de la défense et de l’armement à la fin des années 90, stagnation imputable principalement à l’absence dans les programmations militaires et budgétaires des Etats membres concernés des incréments indispensables à une véritable rationalisation européenne de la demande publique,

-enfin, à des retards importants lors de l’exécution des programmes imputables à la fois :

   * à la rigidification des postures « protectionnistes » des acteurs publics et privés de ces secteurs devant le durcissement des contraintes budgétaires qui pèsent sur les processus nationaux d’acquisition sous le triple effet de la situation réelle des finances publiques, de la crise financière mondiale et de la crise de la dette souveraine,

   * à des facteurs d’une autre nature qui affectent de manière récurrente l’exécution des programmations militaires, notamment dans le domaine des équipements[3].

B – Soumise à la fois aux contraintes budgétaires de ses membres évoquées supra ainsi qu’à la pression financière supplémentaire sur les ressources dont elle dispose, inhérente aux surcoûts non programmés des opérations extérieures dans laquelle elle est engagée, l’Otan connaît de son côté de graves difficultés pour assurer le financement des investissements qui sont indispensables à la constitution des capacités que ses propres Etats membres s’efforcent de mettre à sa disposition.

C – Pour des motifs qui tiennent à certaines postures nationales qui freinent tout mouvement en la matière, l’Union européenne ne participe en aucune manière au financement, ou au « cofinancement solidaire », des programmes d’équipements de défense, y compris de ceux qui sont menés en coopération par ses propres membres et/ou qui sont indispensables à l’établissement des capacitaires militaires dont elle prétend vouloir disposer. Notons qu’il en va de même pour l’Otan, sauf pour quelques rares systèmes d’usage commun.

Cette situation est d’autant plus étonnante qu’aucune disposition du traité n’interdit l’intervention des instruments financiers à sa disposition, et notamment de son budget opérationnel, au profit des aspects économiques, industriels, technologiques, territoriaux et programmatiques de la PSDC, et plus précisément de la PECA.

La situation critique qui résulte de l’ensemble de ces facteurs a conduit les deux Etats membres disposant des systèmes de défense les plus développés en Europe, à savoir la France et le Royaume-Uni, à prendre des dispositions politiques et programmatiques de la plus haute importance, confirmant ainsi la nécessité qui leur était désormais faite de recourir à la voie d’une coopération bilatérale renforcée pour préserver leur niveau de puissance militaire.

Or ces deux Etats qui sont (s’agissant de la France) ou qui pourraient devenir à l’horizon 2014-2015 (s’agissant du Royaume-Uni, dans l’éventualité où serait remis en cause tout ou partie du « chèque britannique ») des « contributeurs nets » au budget de l’Union, connaissent par ailleurs des contraintes budgétaires qui accentuent - et accentueront encore pendant quelques années au moins - le caractère nécessaire d’une telle coopération. L’un et l’autre, sous contraintes irrépressibles, ont fait le choix d’une baisse importante de leur budget de la défense respectif, y compris à l’égard des programmes d’équipement ou de démonstration en cours d’exécution. L’un et l’autre ont également fait le choix de faire connaître leur intention de limiter le niveau de leur contribution (sur base RNB) au budget général de l’Union lors des prochaines années.

Au-delà de cette situation particulière, nul n’ignore les difficultés qui pèsent également sur les marges de manœuvre budgétaires d’autres Etats-membres : le niveau excessif de leur endettement public, couplé à une crise de la dette souveraine de portée mondiale, les a conduits à s’engager dans la voie d’une austérité budgétaire qui leur impose de désinvestir dans les domaines de la défense et de l’armement, accentuant ainsi leur dépendance stratégique à leurs alliés et partenaires stratégiques.

Cette situation n’est malheureusement pas appelée à connaître des améliorations sensibles au cours des prochaines années en raison de plusieurs facteurs :

- le retard et/ou la faiblesse de la reprise économique en Europe, notamment au sein de la zone euro, n’est pas de nature à favoriser des réinvestissements des Etats européens en difficulté en faveur d’équipements de défense et d’armement dont ils pensent ne pas avoir l’usage à un horizon prévisible ;

- les contraintes politiques posées récemment par les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats contributeurs nets actuels procèdent naturellement du constat précédent[4] ;

- les nouvelles contraintes introduites en mars 2011 par l’adoption du Pacte de l’euro+[5] durcissent celles qui ont déjà conduit certains Etats membres de l’UE à jouer la carte de l’austérité budgétaire ;

- à la crise de la dette souveraine se superpose désormais une crise des marchés obligataires, les investisseurs privés, y compris institutionnels, commençant à délaisser les titres des Etats européens surendettés, leur préférant d’autres titres non européens à la fois moins risqués et plus rémunérateurs ;

- les obligations politiques attachées à la solidarité transatlantique comme à la solidarité européenne conduisent - ou conduiront demain - la plupart de ces mêmes Etats à accepter un engagement accru de leurs forces militaires sur les théâtres où l’Otan et/ou l’Union européenne interviennent en vertu d’une règle appelant à un partage équitable du « fardeau ». Dès lors, les dépenses liées aux opérations militaires et les surcoûts qui les accompagnent conduisent – et conduiront encore demain – à opérer des rééquilibrages entre les différentes rubriques de leur budget de défense au détriment des investissements en équipements.

Dès lors, organiser au niveau de l’Union européenne un possible recours à des formes appropriées de solidarité et de coopération en la matière, notamment sur le plan financier, apparaît désormais utile à certains acteurs européens au moment même où certains Etats membres de l’Union multiplient leurs engagements dans des conflits armés de haute intensité, sans pour autant disposer de tous les atouts capacitaires requis[6].

2.       Les processus envisagés au sein des instances européennes

A – Un Sommet européen extraordinaire sur la sécurité européenne

Devant de tels enjeux et de tels constats, l’Union européenne, qui se définit et entend agir comme acteur global dans le monde, a souhaité réagir sans délai aux niveaux et selon des modalités réellement appropriés à la situation d’urgence devant laquelle elle se trouve désormais placée.

Sous l’impulsion de la résolution du Parlement européen du 11 mai, et avec une présidence du Conseil qui semble particulièrement motivée pour agir en la matière (Pologne) et des institutions européennes enfin en ordre de marche, l’année 2011 pourrait voir l’Union européenne produire des initiatives structuréesimportantes sur les registres de sécurité parmi lesquels la défense et l'armement.

Les objectifs opérationnels (sur les registres financiers et capacitaires) du processus politique qui doit être engagé en la matière seraient principalement de deux ordres :

- créer les conditions politiques et juridiques permettant de rechercher et de mettre en place des solutions financières (budgétaires et non budgétaires), au niveau de l’Union, garantissant :

  * de maintenir l’effort d’investissement des Etats membres soucieux d’atteindre les objectifs collectifs qu’ils se sont fixés dans le cadre du processus capacitaire attaché à la PSDC,

  * de valoriser, notamment au travers de programmes de démonstrateurs technologiques que souhaitent certains services du ministère de la défense, les investissements consentis antérieurement à la R&T et à la R&D tant au niveau national qu’au niveau communautaire[7],

   * enfin, d’anticiper et de prévenir les impacts territoriaux, économiques et sociaux, des rationalisations, convergences, mutualisations et autres spécialisations rendues nécessaires par le second objectif détaillé ci-après ;

- créer l’environnement le plus favorable à une consolidation maîtrisée de la BITD européenne qui lui garantirait son « autonomie compétitive », en agissant sur les financements des investissements que consacrent les Etats membres à la stimulation et à l’organisation de l’offre du marché européen des équipements de défense par leur programmation militaire (la demande), sans attendre la mise en œuvre des dispositions de la coopération structurée permanente – CSP - qui s’y rapportent tout en en respectant l’esprit.

Etant donné que la Commission européenne n’a pas introduit de dispositions appropriées dans la communication qu’elle a publiée le 29 juin 2011, la tenue d’un Conseil européen dédié spécifiquement aux questions de sécurité, de défense et d’armement pourrait constituer une voie possible pour que les chefs d’Etat et de gouvernement européens évoquent cette question cruciale du financement par l’Union de tout ou partie des volets programmatiques de la politique européenne des capacités et de l’armement, et prennent les décisions qu’ils jugeraient alors nécessaires.

Un tel engagement politique formel au niveau du Conseil européen en faveur d’une initiative structurée ambitieuse de l’Union européenne en la matière serait cohérent avec la triple nature politique, économique et financière de la problématique examinée dans ce dossier.

B – Les deux processus complémentaires préparant l’éventuel Sommet

La tenue d’un tel sommet européen, formellement demandé par le Parlement européen dans sa résolution en date du 11 mai 2011, requiert au préalable une coproduction législative et politique des deux institutions phares en la matière, la Commission européenne et le Conseil, qui devraient toutes deux se mobiliser au travers des deux processus suivants :

- d’une part, le processus intergouvernemental dédié au processus capacitaire attaché à la PSDC. Dans ce processus, les Etats membres pourraient prendre l’initiative, au sein du Conseil « Affaires étrangères », en prenant notamment appui sur les décisions prises dans le cadre de l’AED et des travaux qui y sont menés, de propositions concrètes en matière d’investissements au profit des programmes d’équipements qui impactent la réalisation effective des objectifs du plan de développement des capacités militaires attaché à la PSDC ; l’établissement d’un Livre blanc européen envisagé depuis plusieurs années – et tout récemment demandé dans sa résolution du 11 mai 2011 - par le Parlement européen aurait alors le mérite de la clarté ;

- d’autre part, en synergie avec le processus précédent, le processus communautaire propre à l’établissement du nouveau cadre financier pluriannuel de l’Union.

Pour lancer ce processus communautaire, il est possible que la Commission européenne use de ses pouvoirs d’initiative et de proposition pour soumettre au Conseil et au Parlement européen, selon la procédure législative spéciale attachée à l’élaboration du cadre financier pluriannuel de l’Union[8], une proposition-cadre dans laquelle pourraient apparaître des préconisations précises relatives à la mobilisation d’instruments financiers de l’Union (notamment budgétaires) au profit de certains types d’investissements dans le domaine des équipements de défense et d’armement.

Cette proposition-cadre pourrait établir un « cadre stratégique commun » approprié à l’établissement ainsi qu’à la mise en œuvre effective des actions structurelles et des dispositions programmatiques attachées à la PECA, en cohérence avec les stratégies définies par les Etats membres avec le concours de l’Agence européenne de défense, en prenant appui sur les travaux du « groupe des sages » mis en place en 2011 ainsi que sur la référence offerte par l’arsenal réglementaire lié aux actions structurelles de l’Union relatives au programme « Convergence »[9].

Ce « cadre stratégique commun » pourrait alors embrasser l’ensemble des enjeux politiques, économiques, programmatiques, techniques et financiers attachés à la réalisation des plans de développement des capacités civiles, civilo-militaires et militaires de l’Union indispensables à la réalisation des objectifs et missions assignés à la PSDC[10], tout en créant les conditions d’un environnement juridique favorable à des consolidations de l’offre comme de la demande sur le marché européen des équipements de défense (en prolongement des actions déjà engagées par ailleurs[11]). Il devrait notamment permettre à l’Union, en synergie avec les autres « cadres stratégiques communs » qui seront mis en place à partir de 2014, de soutenir les efforts budgétaires de ses Etats membres en pareilles matières, et, le cas échéant, si les institutions européennes compétentes en décidaient ainsi, de développer ses propres capacités en rendant possible l’acquisition par l’Union d’équipements militaires (et civilo-militaires)[12].

Le Conseil européen pourrait ensuite fixer le cadre institutionnel ainsi que l’agenda requis pour la mise en place d’un tel cadre stratégique, en précisant le rôle qu’il assigne en la matière au Conseil, à l’Agence européenne de défense, à la Commission européenne, à la Banque européenne d’investissement, aux Etats membres ainsi qu’aux organes compétents de l’Union.

3.       Les voies de financement envisagées (dans leurs grandes lignes)

Il semble intéressant de prendre en considération les hypothèses et suggestions suivantes émanant d’instances ou d’acteurs européens consultés à l’occasion de la présente étude.

La contribution du budget général de l’Union - sous une forme appropriée – au financement des investissements entrepris au profit d’équipements de défense et d’armement apparaît désormais possible à certains acteurs européens lorsqu’ils revêtent un intérêt stratégique pour l’Union et/ou qu’ils contribuent à la constitution des capacités militaires nationales ou européennes indispensables à l’opérationnalité effective de la PSDC.

La recherche de formules permettant de mixer, dans des conditions acceptables pour l’ensemble des parties prenantes (institutions européennes, Etats membres), « investissement public national » et « investissement public européen », pourrait apparaître indispensable à la réalisation des projets d’investissements dans les secteurs défense et armement. Outre les bénéfices attendus de la double fonction intégratrice et redistributive du budget européen, l’intérêt stratégique d’une telle intervention résiderait alors dans la possibilité - que seul le budget de l’Union européenne est en mesure d’offrir - de ne pas puiser uniquement dans les ressources du budget européen constituées à partir de la « contribution RNB » des Etats membres opérée par prélèvement sur leurs recettes fiscales nationales, mais aussi dans les recettes du budget de l’Union constituées par des « ressources propres » d’un nouveau type[13].

En outre, eu égard à la nature singulière de certaines catégories d’investissements en jeu ici, leur financement par l’emprunt et/ou par la dette publique paraît approprié, même dans le contexte actuel, à certains acteurs politiques européens qui perçoivent désormais qu’un tel défi politique est d’autant plus critique que l’Union aspire à devenir un véritable acteur global dans le monde.

De même, la recherche de formules complémentaires permettant de mixer, dans des conditions également acceptables pour l’ensemble des parties prenantes, « investissement public » et « investissement privé garanti par la puissance publique », pourrait apparaître tout aussi indispensable à la réalisation des projets d’investissement dans ces secteurs. Les formules de PPP (notamment, de PPP « institutionnalisés ») impliquant la Banque européenne d’investissement intéressée par le sujet, de garanties, de prêts – notamment bonifiés – et de recapitalisation en fonds propres, comme des formules de type « EU project bonds » ou de type « eurobonds » pourraient alors apparaître comme des solutions novatrices sans pour autant ignorer les limites inhérentes à un appel aux marchés financiers pour financer des investissements publics de cette nature.

A – Quelles cibles financer ?

Les hypothèses de travail relatives aux cibles souhaitables pour une intervention financière de l’Union au cours de la période de programmation pluriannuelle de l’Union post-2013 pourraient couvrir les pistes suivantes.

Premier axe : intervention de l’Union au profit des enjeux capacitaires de court terme

* Premier volet : rendre possible une intervention de l’Union dans le processus de rattrapage capacitaire attaché à la PSDC, sous la forme d’un soutien financier additionnel aux efforts nationaux consacrés à la constitution des capacités inscrites dans le plan de développement des capacités militaires attaché à la PSDC, à partir des programmes d’équipement en cours de développement au cours de la prochaine période de programmation financière pluriannuelle de l’Union (post-2013). Un tel soutien interviendrait alors comme une prime européenne aux programmes d’investissement réalisés en coopération.

Pour ce faire, instituer, dans le cadre du processus de « semestre européen » (qui rendra visible à tous les Etats membres comme aux institutions européennes concernées, les investissements publics qu’ils entendent consacrer – dans leur grande masse - aux programmes d’équipements de défense et d’armement menés en coopération européenne), un « filet de sécurité » européen qui pourrait prendre la forme d’un mécanisme permettant de compenser les baisses de certaines dépenses d’investissement en équipements de défense[14] qui affectent les engagements capacitaires et qui seraient imputables :

- soit à des aléas économiques et budgétaires par nature imprévus dans les programmations budgétaires initiales,

- soit à de nouvelles décisions budgétaires concertées avec les institutions européennes compétentes.

Il s’agit ici de sécuriser le montant des investissements globalement alloués aux programmes d’« équipements au profit des forces » ainsi qu’à l’« accompagnement et au soutien de la politique de défense » et qui sont indispensables à la réalisation des objectifs capacitaires de l’Union. Cette dernière offrirait à ces programmes un « filet de sécurité financier » leur permettant de continuer à disposer des ressources financières qui leur permettront d’être menés à bien, en temps et en heure. Et partant, d’offrir une première illustration concrète de la volonté des Etats membres de mettre en œuvre une dynamique vertueuse articulant solidarité et souveraineté en la matière, conformément à l’esprit, sinon à la lettre, des dispositions inscrites dans l’alinéa a) de l’article 2 du protocole n°10 sur la coopération structurée permanente annexé au Traité de Lisbonne.

Parmi les formules nouvelles qu’il semble utile d’analyser plus à fond et éventuellement d’expérimenter à cette fin au cours de la prochaine période de programmation financière pluriannuelle, deux d’entre elles semblent particulièrement retenir l’attention de certains acteurs européens. Participant des mêmes motivations et de la même logique politique et financière qui ont présidé à l’instauration d’un mécanisme européen de stabilisation financière[15], elles consistent à autoriser les Etats contractants :

- soit à disposer d’un « droit de tirage » pour un montant agréé collectivement selon des procédures appropriées dans un fonds spécial abondé soit par une partie des crédits inscrits dans l’une ou l’autre des réserves (voir à cet égard l’annexe 2), soit par les emprunts obligataires émis par l’Union européenne (« eurobonds »[16]), pour pouvoir ensuite y puiser les crédits additionnels nécessaires au maintien du niveau d’investissement initialement programmé,

- soit à emprunter sur les marchés financiers à des taux bonifiés garantis par la Banque centrale européenne en bénéficiant des autres formes d’euro-obligations.

Moyennant l’application de certains principes (notamment d’un principe d’additionnalité adapté au domaine) et de certaines règles contraignantes, chaque Etat éligible à l’intervention de ce mécanisme de solidarité européen pourrait ainsi recourir à la ressource européenne afin d’honorer ses engagements capacitaires européens (et transatlantiques) sans pouvoir pour autant être autorisé et/ou encouragé à baisser au dessous d’un seuil minimal à déterminer collectivement ses propres investissements nationaux en faveur des programmes d’équipement éligibles. Les mécanismes juridiques restent à élaborer (voir infra).

* Deuxième volet : rendre possible le financement d’un processus d’acquisition par l’Union de capacités européennes qui lui soient propres, comme ce fut le cas pour le système GALILEO.

Dans le cadre du processus de mutualisation et de partage des capacités (« pooling and sharing ») décidé à la fin de l’année 2010, les Etats autorisent l’Union européenne à se doter de capacités militaires en propre dans des domaines critiques où les Etats membres ne peuvent fournir les capacités requises, ou encore dans des domaines où est reconnue la nécessité d’une mutualisation au niveau européen[17].

* Troisième volet : instituer (en dehors du cadre financier pluriannuel de l’Union) sur le modèle du mécanisme ATHENA un mécanisme spécifique dédié au financement des coûts communs attachés au processus de normalisation, de certification, d’essais et d’expérimentation, voire le cas échéant, au financement de la mise en condition opérationnelle, des équipements de défense développés au moyen de programmes européens en coopération. Ce mécanisme serait doté d’un fonds multinational (sur le modèle de l’ancien Fonds européen de développement) abondé par des contributions nationales des Etats parties au mécanisme sur la base d’une clé définie en commun selon un processus ad hoc.

Remarque : un tel mécanisme, faisant appel à des contributions nationales spécifiques, ne serait sans doute pas source de financement supplémentaire pour la défense car ces contributions nationales seraient certainement déduites des budgets nationaux consacrés à la défense.

Deuxième axe : intervention de l’Union au profit des enjeux capacitaires de moyen et long termes

En préalable à la définition ou au développement de programmes d’équipements de défense et d’armement planifiés mais non encore programmés, l’Union pourrait apporter un soutien financier à des programmes nouveaux qui consolident, sous la forme de programmes de démonstrateurs technologiques de grande taille, les technologies et connaissances pertinentes issues des travaux de R&T et de R&D qu’elle a subventionnés au travers de ses activités de recherche, de développement technologique et de démonstration antérieures à la faveur de ses programmes-cadres (notamment dans le cadre des activités financées au bénéfice du thème « sécurité » du programme « Coopération »).

L’enjeu porte ici sur la création des conditions d’une participation de l’Union à la préparation du futur sur le registre des programmes d’équipements de défense et d’armement.

B – Sources et formes de financement envisageables pour ces quelques cibles

Trois « formules » de natures différentes semblent envisageables en la matière aux yeux de certains acteurs européens.

* Première formule (source budgétaire européenne) : il s’agit ici de rendre juridiquement possible d’inscrire explicitement dans le budget général de la Commission européenne (sur ses ressources traditionnelles ou sur ses nouvelles ressources propres), sous des formes appropriées permettant de flécher ouvertement la PECA et ses différents volets programmatiques :

- de nouvelles lignes budgétaires (« lignes de crédits ») dédiées spécifiquement à certaines catégories de dépenses d’investissement liées à des capacitaires militaires et/ou à des programmes d’équipements en cours de développement clairement identifiés (subventions, prêts),

-  de nouvelles lignes budgétaires destinés à provisionner des garanties d’emprunts (UE project bonds), etc.

- une provision budgétaire pouvant être engagée à titre exceptionnel au profit de ce nouveau domaine politique sur décision de l’autorité budgétaire dans le cas d’une nécessité impérieuse (marge sous plafond, réserves, instruments de flexibilité budgétaire).

* Deuxième formule (couplage public/privé) : il s’agit ici de rendre juridiquement possible l’institution dans le cadre budgétaire de l’Union de formules de « PPP institutionnalisés » faisant intervenir simultanément des partenaires financiers institutionnels de l’Union (par exemple la BEI) et le budget européen (soit au moyen d’une subvention directe couvrant une partie de l’investissement global, soit au moyen d’une garantie couvrant le risque d’insolvabilité d’agents économiques ayant emprunté à la BEI[18]).

* Troisième formule (émissions d’obligations européennes) : il s’agit ici de tirer parti des opportunités que pourrait offrir l’émission d’euro-obligations soit par l’Union européenne elle-même (emprunts européens) soit par l’ensemble des Etats européens désireux de faire face aux exigences communes de leur programmation militaire en matière d’équipements en regard des engagements capacitaires qu’ils ont contractés ensemble dans le cadre du plan de développement des capacités militaires de l’Union afin de couvrir tout ou partie des déficits ainsi occasionnés. Remarque : la réponse à la question de « qui rembourse les emprunts et comment ? » reste pour l’instant assez peu examinée.

Par ailleurs, des crédits inscrits dans les budgets nationaux des Etats concernés pourraient aussi être mobilisés au travers d’un mécanisme multilatéral analogue au mécanisme ATHENA. Le budget opérationnel de la Commission européenne pourrait être mis à contribution pour abonder ces crédits si une décision du Conseil le permettait (ce qui est notamment le cas s’agissant de certaines activités menées à l’initiative et sous la responsabilité de l’Agence européenne de défense).

C - Nécessité d’un environnement juridique et budgétaire approprié

Parmi les défis à relever afin de rendre éligibles les différentes catégories de dépenses objet du présent document aux crédits et ressources dont l’Union disposera au travers de son prochain cadre financier pluriannuel, l’un d’eux, et non le moindre, consiste à créer les conditions favorables à l’inscription dans les décisions juridiques qui accompagnent l’établissement de tout nouveau cadre financier pluriannuel (accords interinstitutionnels, règlements financiers, etc.) des dispositions appropriées aux impératifs inhérents à l’apparition de ces nouvelles catégories de dépenses ; il s’agit notamment de rendre possibles :

- l’activation d’un principe d’additionnalité adapté aux spécificités du domaine : en vertu d’un tel principe, « l’UE n’intervient de façon appropriée, en pleine application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, que si sont satisfaites certaines conditions préalablement établies et négociées » ; parmi ces conditions figure celle qui impose à tout Etat membre bénéficiaire de ne pas baisser pendant la période considérée ses crédits d’intervention sur les lignes budgétaires éligibles en dessous d’un montant établi pour une période de référence négociée entre l’Etat membre et l’Union[19] ;

- l’activation de nouvelles règles budgétaires, voire même des dispositions dérogatoires aux principes et règles budgétaires en vigueur[20].

Par ailleurs, une voie en cours d’exploration et qui pourrait faciliter la prise en compte de dépenses nouvelles, vise à établir une meilleure adéquation – en volume – et une meilleure corrélation - en nature - entre ressources propres et dépenses communautaires, afin d’améliorer la lisibilité en même temps que l’effectivité de la valeur ajoutée européenne dans des domaines à l’égard desquels l’Union dispose d’une compétence à agir qui se substitue à, se superpose à, ou complète celle des Etats membres.

4.       Première analyse succincte des opportunités offertes par les propositions de la Commission européenne en date du 29 juin

En première analyse, il semble possible :

1° de recourir aux crédits de la rubrique « Croissance intelligente et inclusive » pour consolider, en la rendant à la fois plus compétitive et plus autonome, l’offre scientifique, technologique et industrielle de la base technologique et industrielle de sécurité et de défense (BITSD).

En particulier :

- d’utiliser le cadre stratégique commun « Recherche & Innovation » pour introduire des actions collectives permettant de maintenir la capacité des Etats membres, d’une part, et des entreprises européennes des secteurs concernés, d’autre part, à poursuivre dans des conditions financières optimales leurs programmes d’études amont, et notamment de démonstrateurs, initiés par les ministères de la défense ;

- d’utiliser le cadre stratégique commun dédié aux actions structurelles et de cohésion pour entreprendre les consolidations/rationalisations indispensables au renforcement de l’autonomie compétitive de la BITSD ;

- et d’ouvrir aux actions structurelles susceptibles d’être entreprises à cette fin le domaine des actions éligibles aux instruments spéciaux hors cadre financier pluriannuels suivants : « Fonds européen d’ajustement à la mondialisation » et « Fonds de solidarité ».

2° de permettre une intervention du « Fonds de garantie pour l’action extérieure de l’Union » en appui du processus de rattrapage capacitaire attaché à la PSDC (politique de l’Union qui relève de son action extérieure).

Afin de sécuriser le montant des investissements globalement alloués aux programmes d’« équipements au profit des forces » ainsi qu’à l’« accompagnement et au soutien de la politique de défense » qui sont indispensables à la réalisation des objectifs capacitaires de l’Union, il s’agit ici d’élargir le mandat assigné à ce Fonds à un mécanisme permettant de « compenser » les baisses de certaines dépenses d’investissement en équipements de défense qui affectent les engagements capacitaires et qui seraient imputables soit à des aléas économiques et budgétaires par nature imprévus dans les programmations budgétaires initiales, soit à de nouvelles décisions budgétaires concertées avec les institutions européennes compétentes.

Pour en savoir plus sur les préconisations de cet article , voir le rapport officiel : Rapport financements defense UE-7oct11-LG    

[1] Cf. Council conclusions on Military Capability Development - 3055th Foreign Affairs (Defence) Council meeting (Brussels, 9 December 2010)

[2] Cf. notamment l’attitude des Etats membres qui, comme la France, avaient pourtant été à l’origine de l’inscription dans le traité des dispositions relatives à la coopération structurée permanente ou encore à la définition d’une politique européenne des capacités et de l’armement – PECA -

[3] Cf. http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/budget/plf2011/a2862-tvii.pdf

Il ressort notamment de l’analyse du rapport parlementaire du député François Cornut-Gentille que « Le décalage entre les engagements financiers annuels et la réalité a depuis longtemps démontré que la sanctuarisation budgétaire des crédits de la défense est extrêmement fragile. Chaque année, les crédits alloués à la défense faisaient l’objet de correction budgétaire : les gels, reports ou annulations de crédits, notamment sur les crédits d’équipement, ont altéré la cohérence de l’ensemble de l’appareil militaire. En 2010, la Cour des comptes estime que ces correctifs ont conduit à un besoin non financé cumulé de près de 11 milliards d’euros soit l’équivalent d’une année entière de programmation pour l’acquisition des équipements ».

 « Dans ce contexte, la défense doit engager un travail lourd pour redéfinir ses priorités et rationaliser ses dépenses. L’enjeu dépasse les seules armées puisque les crédits de titre 5 (Investissement) de la mission ‘Défense’ représentent plus de 76 % des dépenses d’investissement de l’État. Par ailleurs, sans ce travail d’introspection financière, la défense risque de subir des mesures de régulation qui pourraient déstabiliser son organisation et son fonctionnement.

Les crédits du ministère sont en effet encore trop perçus comme des variables d’ajustement du budget de l’État comme le montre le non-respect permanent des programmations budgétaires. Depuis plusieurs décennies, aucune loi à caractère financier, qu’il s’agisse des lois de finances ou des lois de programmation, n’a été scrupuleusement respectée. Les correctifs apportés en cours d’exécution (gel, annulation et report de crédits, diminution des commandes publiques, report calendaire, variation annuelle du référentiel…) sont légion et ont, au fur et à mesure des exercices budgétaires, construit un modèle manquant sensiblement de cohérence opérationnelle et de rationalité budgétaire. »

[4] Dans la lettre qu’ils ont adressée le 18 décembre 2010 au président de la Commission européenne, la chancelière Angela Merkel, le président Nicolas Sarkozy, le premier ministre David Cameron ainsi que les chefs de gouvernement des Pays Bas et de la Finlande affirment : «  La dépense publique européenne ne peut s'exonérer des efforts considérables des Etats membres visant à maîtriser leurs dépenses publiques. Aussi les efforts entrepris en 2011 pour maîtriser la croissance de la dépense européenne doivent-ils être renforcés progressivement s'agissant des dernières années de l'actuel cadre pluriannuel et les crédits de paiement ne devraient pas augmenter davantage que l'inflation au cours de la période couverte par le prochain cadre financier pluriannuel. Une règle budgétaire devra être définie en ce qui concerne le niveau global des dépenses engagées par l'Union européenne sur la période couverte par le prochain cadre financier pluriannuel, de telle manière que le niveau des crédits d'engagement soit fixé à un niveau compatible avec la stabilisation nécessaire des contributions budgétaires des Etats membres. Dans cette logique, les crédits d'engagement ne devraient pas excéder leur niveau de 2013 corrigé d'un taux de croissance inférieur à celui de l'inflation pendant la durée du prochain cadre financier pluriannuel. »

[5] « Les États membres de la zone euro s'engagent à traduire dans leur législation nationale les règlesbudgétaires de l'UE figurant dans le pacte de stabilité et de croissance. Les États membresconserveront le choix de l'instrument juridique à utiliser au niveau national mais veilleront à ce qu'ilsoit par nature suffisamment contraignant et durable (par exemple, la Constitution ou une législation cadre). La formulation exacte de la règle sera également arrêtée par chaque pays (il pourrait par exemple s'agir d'un "frein à l'endettement", d'une règle liée au solde primaire ou d'une règle portant sur les dépenses), mais elle devrait garantir la discipline budgétaire tant au niveau national qu'auxniveaux inférieurs. La Commission aura la possibilité, tout en respectant pleinement lescompétences des parlements nationaux, d'être consultée, avant son adoption, sur la formulationprécise de la règle budgétaire, afin de s'assurer qu'elle est compatible avec les dispositionseuropéennes et contribue à leur réalisation. » (cf. Conclusions des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone Euro du 11 Mars 2011)

[6] Le Sénat s’est déjà penché sur les principales lacunes capacitaires qui pourraient justifier l’intervention de financements européens additionnels (http://www.senat.fr/rap/a10-112-5/a10-112-520.html). Voir également à cet égard le rapport de M. José Mendes Bota sur « L’avenir des capacités européennes de sécurité et de défense » adopté en mai 2011 par l’Assemblée européenne de sécurité et de défense /Assemblée de l’UEO.

[7] En particulier au travers des programmes « Coopération » et « Idées » des programmes-cadres.

[8] En vertu des dispositions du Traité de Lisbonne (article 312 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne), le Cadre financier pluriannuel – CFP -, qui définit les montants des plafonds annuels des crédits pour engagement par catégories de dépenses et du plafond annuel des crédits pour paiement, devient un acte juridiquement contraignant. Cet acte est adopté par une procédure législative spéciale nécessitant l’unanimité au Conseil, après accord du Parlement européen à la majorité de ses membres. Le nouveau traité précise que, tout au long de la procédure, « les institutions prennent toute mesure nécessaire pour faciliter cette adoption », ce qui renforce le rôle du Parlement européen.

[9] Cf le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion. Voir à cet égard l’annexe 3.

[10] Le domaine défense et armement pourrait s’inspirer de l’exemple de la démarche envisagée pour le domaine spatial et qui consistait à :

 * intégrer les activités spatiales menées par les Etats membres dans les discussions programmatiques afin de favoriser les synergies et de donner une réponse cohérente aux besoins des utilisateurs et des citoyens,

* utiliser de manière coordonnée les instruments à la disposition de l’Union, des Etats membres et de l’ESA et qui sont :

- une meilleure utilisation du cadre réglementaire, y compris la possible ouverture des marches nationaux à la concurrence européenne et une plus grande coordination de la demande au niveau européen (y incluse l’exploitation des synergies entre capacités civiles et militaires) ;

- le soutien à la recherche et à l’innovation ;

- les instruments financiers (par exemple, au niveau de l’Union, les fonds structurels ou les prêts de la BEI) ;

- la politique d’approvisionnement, laquelle joue un rôle critique en raison de la dépendance du secteur vis-à-vis de la commande publique. Le texte précisait également à cet égard que, dans le cadre des programmes de l’Union, les pratiques d’approvisionnement devront identifier très en amont les produits à financer sur le budget de l’Union ainsi que le type de procédures de marchés le plus approprié (y compris le recours accru à l’approvisionnement pré-commercial) et définir les critères d’octroi applicables. Si nécessaire, la Commission pourrait proposer des ajustements du règlement financier existant.

[11] Mise en œuvre du régime intergouvernemental sur les acquisitions de défense, directives communautaires sur les transferts intracommunautaires de produits de défense ainsi que sur la coordination des procédures relatives aux marchés publics de défense et de sécurité (cf. http://www.eda.europa.eu/genericitem.aspx?id=153)

[12] Cf. le précédent de GALILEO qui constitue aujourd’hui une capacité stratégique qui est la propriété exclusive de la Commission européenne ; or GALILEO est appelé à jouer un rôle important dans la constitution des capacités militaires les plus critiques, notamment au travers de son système PRS.

[13] Nouvelle TVA, taxe sur les transactions financières, etc.

[14] Par exemple, celles qui pourraient affecter les programmes de démonstrateurs.

[15] Le 9 mai 2010, les ministres des finances de l'Union européenne ont adopté un règlement établissant un mécanisme européen de stabilisation financière d'un montant total pouvant atteindre 500 milliards d'euros. Ce mécanisme fait partie d'un ensemble complet de mesures visant à redresser la situation financière en Europe.

Le règlement prévoit que les États membres qui connaissent des difficultés en raison de circonstances exceptionnelles échappant à leur contrôle peuvent demander un soutien financier au titre dudit mécanisme. Ces circonstances peuvent résulter d'une grave détérioration de la situation économique et financière internationale. Un tel mécanisme devrait permettre à l'Union d'y apporter une réponse coordonnée, rapide et efficace. Son activation est subordonnée à une stricte conditionnalité, afin de préserver la viabilité des finances publiques de l'État membre bénéficiaire et de lui permettre de rétablir sa capacité de se financer sur les marchés financiers. La gestion des prêts sera assurée par la Banque centrale européenne.

Cet instrument est garanti sur une base proportionnelle et de manière coordonnée par les États membres participants. Il expirera après une période de trois ans. Le Fonds monétaire international (FMI) participera au dispositif de financement et devrait fournir un montant correspondant à la moitié au moins de la contribution de l'UE.

[16] A entendre ici au sens d’un financement du budget européen par l’emprunt.

[17] Par exemple : infrastructures et services de communication et d’information communs services d’achat communs, capacités de certification et de standardisation européennes communes dans le domaine des équipements de défense et d’armement.

[18] Notamment, mais pas nécessairement uniquement, en mobilisant le mécanisme de financement de partage du risque - MFPR - actuellement utilisé pour le développement d’un satellite de télécommunication, mécanisme qui semble constituer une voie intéressante au niveau européen pour le développement et le financement des démonstrateurs technologiques développés dans le cadre « défense ». Le MFPR est un dispositif de financement par l’emprunt doté d’une enveloppe de 10 milliards d’euros qui est distribuée, sous la forme de prêts subordonnés, mezzanine ou de premier rang, à des entités présentant une note de crédit faible ou inférieure à « valeur d’investissement » pour la réalisation de projets de RDI à haut risque admissibles. Il s’agit d’un nouveau dispositif élaboré conjointement par la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement (BEI) pour le financement d’investissements dans la recherche, le développement technologique, la démonstration et l’innovation qui présentent un degré de risque supérieur à celui de projets plus classiques.

[19] Cf. la mise en œuvre de ce principe à l’égard des politiques actives du marché du travail dans les dernières générations de fonds structurels

[20] Par exemple, pourquoi ne pas envisager un affaiblissement du principe d’universalité budgétaire et de la règle de non-affectation des recettes qui lui est attachée, de façon à affecter des ressources européennes données à des catégories de dépenses prédéfinies ?

Rappel : La règle de non-affectation, qui est avec la règle de non-compensation l’une des deux règles propres au principe budgétaire d’universalité, interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité nationales (s’agissant des budgets nationaux) ou européennes (s’agissant du budget de l’Union). Elle connaît toutefois quelques dérogations (ex : les budgets annexes ou les comptes spéciaux qui retracent des dépenses bénéficiant d’une affectation particulière de recettes).