Le Traité de Lisbonne … est-il soluble dans la crise ?

Seize mois après un premier référendum sur la ratification du Traité de Lisbonne conclu par un non (par 53,4%des 53% de participants), les Irlandais ont approuvé massivement (par 67,1% des 59% de participants) cette ratification le 3 octobre dernier. Avec un effet immédiat d'entraînement puisque, le 10 octobre, le président polonais Lech Kaczynski signait à Varsovie le traité de Lisbonne, parachevant ainsi sa ratification par la Pologne.

Pourtant, entre ces deux épisodes a priori positifs pour la poursuite de la construction européenne, l'Institut français des relations internationales (IFRI) et le Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) ont organisé les 4 et 5 octobre  un séminaire consacré aux "Perspectives de Développement de l'intégration européenne". L'un des participants y a présenté "trois scénarios pour l'U.E. en 2020", établis à partir de la crise bancaire et économique qui a profondément transformé le monde occidental….

1. Le scénario noir : la désintégration de l'Union européenne. Confrontés à la crise, et aux enjeux de "sortie de crise", les Etats membres ont eu des réactions nationalistes qui ont progressivement remis en cause les deux piliers de l'Union que sont le marché intérieur et la monnaie unique.
Trois tendances cumulées ont eu raison du premier "pilier" : la tension entre règles du marché et besoin de financer un filet social aboutissant à une remise en cause des premières, le refus de toute coordination fiscale pour faire face à ces dérives, la remise en cause des "quatre libertés" (libre circulation des personnes, des capitaux, des services et des bien) assortie de la mise en place de politiques industrielles nationales…

Quant au second "pilier", l'euro, il est fragilisé dès 2009,  par le désaccord fondamental sur le scénario de sortie de crise entre l'Allemagne (choix de la rigueur budgétaire, permis par une spécialisation optimale de son appareil productif) et la France (choix de la relance par le déficit, assis sur le pari que la reprise de l'inflation fera "fondre" sa dette ... !). Situation qui oblige la Banque Centrale européenne à hausser les taux dès 2010 pour juguler l'inflation avec pour triple effet :  alourdissement de la charge de leur dette pour les pays endettés, relance étranglée pour les pays laxistes, croissance molle pour les pays non récompensés de leur politique de rigueur. Puisque le pacte fondateur de l'euro a été violé (le mark contre la culture de stabilité) et que les inconvénients de l'euro lui paraissent supérieurs aux avantages, l'Allemagne décide de revenir au mark suivie par l'Autriche, le Benelux, etc… L'euro n'est plus alors que la monnaie des pays laxistes…La France et d'autres Etats membres veulent pouvoir dévaluer pour retrouver un peu de compétitivité, ce qui contraint les Etats rigoureux regroupés autour du mark à rétablir des barrières face à cette concurrence déloyale.

Dès lors, la négociation de nouvelles perspectives financières en 2017 n'a plus lieu d'être: pour financer quoi, dès lors que tout "Pacte refondateur" est devenu impossible avec l'Arrêt du Tribunal constitutionnel de Karlsruhe de juin 2009, dès lors que toutes les politiques communes (dont la PAC) ont été renationalisées en échange de l'abandon du "chèque britannique"? En 2020, l'Union achève de licencier ses derniers fonctionnaires. Le XXIème siècle ne sera donc pas européen, mais sino-américain: il avait été soviéto-américain durant la seconde moitié du XXème siècle…

 
2. Le scénario gris: l'Union résiduelle. Conscients qu'un éclatement de l'Union  les ferai disparaître de la carte, les Etats membres réalisent que le marché unique  --en dépit de ses lacunes—est créateur de richesses , et que la disparition de l'euro serait d'un coût beaucoup plus élevé que son maintien. Les Etats recourent à leur méthode habituelle: choisir…de ne pas choisir, et trouver des compromis d'apparence. Dans tous les domaines:

-Maintien du marché unique, mais, en l'absence d'harmonisation fiscale et sociale, il est "revu à la baisse": la Commission n'intervient que si les aides d'Etat sont importantes et particulièrement déstabilisatrices (libéralisation des règles de minimis), abolition de la directive "Services", restrictions à la libre circulation des travailleurs, libre circulation des capitaux soumise à des conditions de réciprocité…La "façade" du marché unique est cependant préservée.

- Respect du Pacte de Stabilité? Même l'Allemagne, sous l'effet du vieillissement et d'une immigration insuffisante, creuse sa dette. L'Euro continue d'offrir un bouclier efficace: les marchés continuent de faire confiance à l'euro en dépit de la croissance molle à laquelle l'Europe –à l'instar du Japon—semble condamnée. Depuis 2011, sous une nouvelle présidence, la B.C.E.est devenue plus accommodante: pour alléger la dette des Etats, elle tolère désormais une inflation de 4%. Une situation qui concoure à affaiblir la compétitivité européenne car, parallèlement, l'euro reste une monnaie forte qui sert de "variable d'ajustement" face au dollar et au yuan…

- Budget communautaire maintenu …mais amputé de 30%. En effet, les perspectives financières 2013-2018 sont revues drastiquement à la baisse: la PAC et d'autres politiques communes deviennent résiduelles en échange  --grâce à l'esprit de conciliation des conservateurs britanniques—de l'abandon du chèque britannique.

- Poursuite de la dérive intergouvernementale de l'Union. L'effacement progressif de la Commission en a fait un Secrétariat au service des Etats membres. En 2018, la fusion des Exécutifs peut avoir lieu: le président du Conseil Européen devient également président de la Commission, entérinant ainsi une situation de fait: la Commission n'est plus en mesure d'être le moteur de l'intégration, mais le relais fidèle des Etats… N'exprimant plus "l'intérêt commun", elle n'est pas davantage en mesure de jouer le médiateur entre le Parlement européen et le Conseil. Le choc direct des légitimités prévient les Etats de partager davantage de souveraineté au moment même où les changements du monde s'accélèrent: en 2020, l'Union est en continent de vieux qui se satisfait de son lent déclin et de querelles de compétences.

3. Le scénario bleu: vers l'Union fédérale ? Pour prévenir les risques de désintégration pesant sur l'Union à la suite de la crise de 2008-2009, les Etat membres réagissent par la conclusion de deux nouveaux Pactes fondateurs.

- Le premier prévoit l'approfondissement du marché unique avec, en contrepartie, une coordination fiscale aux fins d'éviter le dumping fiscal et donc social. Un nouveau protocole est négocié prévoyant le passage au VMQ en matière fiscale: il ne s'agit évidemment pas d'harmoniser, mais de prévenir toutes les formes de concurrence fiscale déloyale (impôt sur les sociétés, ou sur le capital, ou sur les plus-values et les revenus) au moyen de "fourchettes d'imposition". La situation des finances publiques facilite cette coordination: tous les Etats membres ont besoin de restaurer leurs budgets publics. Même le Royaume Uni, alors gouverné par les conservateurs accepte ce "new deal", car le marché unique est son poumon économique. La course au "moins d'impôt est stoppée et les Etats retrouvent, de manière concertée, des marges budgétaires pour financer leurs systèmes sociaux.

- Le second prend la forme d'un Pacte de stabilité renégocié. Le mandat de la BCE inclut désormais la croissance, le Conseil ECFIN est doté de pouvoirs de coordination voire de contrainte (y inclus le reformatage de budgets nationaux qui ne respecteraient pas les objectifs et règles de gouvernance fixés en commun): la zone euro, sinon l'Union, s'est dotée d'un "gouvernement économique".

Les Etats membres poursuivent alors leur intégration dans tous les domaines.

La révision des perspectives financières aboutit à une augmentation du budget: 2% du PIB en 2017 avec un engagement d'atteindre 4% en 2020; la PAC est réformée; le chèque britannique abandonné; le budget réorienté vers la croissance, l'innovation et l'emploi. Même l'A.E.D. est dotée de vrais pouvoirs en matière de lancement de grands programmes d'armement et de politique d'achat.

Dans cette dynamique, la PESC monte en puissance en structurant un nombre croissant de solidarités: le Service Extérieur Commun devient le lieu où se fondent les diplomaties nationales, tandis que les ambassades des Etats membres fusionnent avec les Délégations de l'Union  --ce qui entraîne d'importantes économies budgétaires.

La fusion des exécutifs a lieu, mais elle se fait au bénéfice de la solidarité communautaire et donc de la Commission: c'est son président qui préside le Conseil européen et non l'inverse. Au point d'envisager un nouveau Traité prévoyant l'élection au suffrage universel de ce nouveau Président… Bientôt l'Union n'aura plus qu'un numéro de téléphone et le XXIème siècle sera "aussi" européen…

 
Mais qui, aujourd'hui, peut ou veut offrir aux citoyens européens un "rêve européen"?

 
Nous le savons tous, la prévision est un exercice périlleux puisque –en règle générale—on extrapole naturellement à partir de faits connus et non de faits inconnus, ce qui rend l'exercice rapidement obsolète en général. Cela étant, l'exercice est intéressant, car il permet de mettre en exergue des tendances, de pointer des évolutions –que celles-ci soient positives ou négatives. La réalité sera sans doute entre ces trois futurs possibles, selon les choix que sauront faire l'Union et ses Etats membres au regard de chacun des défis ci-après.

 Le Traité de Lisbonne. Le contexte de son élaboration tout d'abord: c'est un ersatz du Traité Constitutionnel, un ersatz qui –à l'inverse de tous ses prédécesseurs—fabriquera de la cohérence du communautaire vers l'intergouvernemental, et non de l'aléa intergouvernemental vers la solidarité communautaire. Le contexte de son adoption ensuite: les péripéties irlandaise et polonaise, l'attitude du président Klaus (qui confond "l'Union européenne et l'Union soviétique"!), l'arrivée prochaine des Conservateurs au Royaume Uni, tireront encore plus vers l'intergouvernementalisme des institutions conçues à cet effet.

Il est à souhaiter que le Service Européen d'Action Extérieure, qui servira tout à la fois de ministère des Affaires étrangères, de la Défense et du Développement ne procèdera de cette tendance, pas plus qu'il ne mettra l'action extérieure sous la coupe du militaro-sécuritaire. Ce, au moment où un certain nombre d'expériences en cours (Irak, Afghanistan, etc.) et d'analyses publiques aux Etats-Unis remettent en cause la primauté de la gestion militaire des crises pour prôner une approche globale où les dimensions civile et de Développement prennent le pas sur le sécuritaire (approche globale en vigueur dans l'action actuelle de l'UE)

Dans ces conditions, peut-on être sûr que ce Traité "projette l'Union dans le XXIème siècle" (…avec dix ans de retard, tout de même) comme on le répète à l'envi?

La crise économique. Si l'Union européenne a su susciter autour d'elle une mobilisation internationale avec le G20, chacun de ses Etats membres a adopté des stratégies nationales. Au point que la Commission conçoit la "viabilité des finances publiques comme un défi pour l'avenir et une condition pour une relance durable" (voir la communication du 14.10.2009, et le Rapport 2009 sur la Viabilité qui l'accompagne).... Et préconise notamment une démarche concertée pour que, en termes de Pacte de Stabilité et de Croissance, la viabilité de cette dette joue un rôle explicite et de premier plan dans les procédures de surveillance.

Un marché des changes où l'euro sert de plus en plus de "variable d'ajustement". Cette tendance s'explique par plusieurs facteurs. D'abord, par le regain de confiance des investisseurs dans l'économie mondiale: comme ils reprennent le goût du risque, ils délaissent le dollar dans sa dimension monnaie-refuge. Parallèlement, d'autres acteurs s'inscrivent dans un mouvement de défiance généralisée vis-à-vis de la monnaie d'un pays en pleine débâcle budgétaire, avec un déficit de plus de 12% du PIB en 2009. Enfin, le maintien par la Fed de taux d'intérêt directeurs proches de 0% provoque un décalage structurel entre l'euro et le dollar, décalage dont les effets sont amplifiés par la volonté chinoise de garder un "parallélisme à la baisse" entre le yuan et le dollar. La vigueur de la monnaie européenne, qui résulte de cette situation, sème la discorde entre Européens: entre le président de l'Eurogroupe et le président de la B.C.E., qui font part de leur "préoccupation", et la première puissance économique de la zone euro qui affiche sa sérénité.

Paradoxalement, ces divergences européennes ont plutôt tendance à "renforcer" l'euro dans la mesure où elles témoignent de l'impuissance des dirigeants politiques européens à faire entendre un discours cohérent et fort sur la scène monétaire internationale. Or il n'apparaît pas clairement que le Traité de Lisbonne, avec sa logique intergouvernementale, puisse mettre fin à pareille situation.

Dans ces conditions, les Etats-Unis (et la Chine) peuvent "manipuler" à leur guise leur taux de change, et faire tout ce qui est en leur pouvoir pour affaiblir le dollar (et le yuan) et stimuler leurs exportations.

Dans le champ monétaire comme dans d'autre domaines, le Traité de Lisbonne constitue-t-il une réponse appropriée face à l'émergence d'un G2 et à l'affirmation de nouvelles puissances sûres de leurs priorités stratégiques et de leurs intérêts fondamentaux ? On a le droit de s'interroger.