Repenser la souveraineté, par Richard N. Haass

Depuis 350 ans, la souveraineté – concept selon lequel d’une part, les États sont les acteurs principaux sur la scène mondiale et d’autre part, les gouvernements sont essentiellement libres de faire ce qu’ils veulent sur leur propre territoire, mais ne peuvent agir sur le territoire des autres États – a fourni le principe d’organisation des relations internationales. Le moment est venu de repenser totalement ce concept.

Les quelque 190 États du monde coexistent désormais avec un grand nombre d’acteurs puissants et non-souverains au moins partiellement (voire complètement) allant des entreprises aux organisations non-gouvernementales (ONG), des groupes terroristes aux cartels de la drogue, des institutions régionales et mondiales aux banques et aux fonds de capitaux privés. L’État souverain subit leur influence (pour le meilleur et pour le pire) autant qu’il peut lui-même les influencer. Le quasi-monopole du pouvoir dont jouissaient autrefois les États souverains est de plus en plus limité.

Il en résulte que nouveaux mécanismes sont désormais nécessaires pour une nouvelle gouvernance régionale et mondiale impliquant d’autres acteurs que les États. Cela ne signifie pas qu’il faille attribuer des sièges à Microsoft, Amnesty International ou Goldman Sachs à l’assemblée générale des Nations-Unies. Cela veut dire, en revanche, qu’il est nécessaire d’inclure les représentants de telles organisations dans les discussions régionales et mondiales lorsqu’ils ont le pouvoir d’influer ou non sur la manière de répondre aux défis régionaux et mondiaux.

En outre, les États doivent se préparer à céder une part de leur souveraineté à des organes mondiaux s’ils veulent que le système global fonctionne. Cela est déjà le cas en matière commerciale. Les gouvernements acceptent les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce, parce qu’ils bénéficient en échange d’un ordre commercial international, même si une décision particulière exige qu’ils changent l’une ou l’autre de leurs pratiques découlant de leur droit souverain.

Quelques gouvernements sont prêts à abandonner certains éléments de souveraineté pour contrer la menace du réchauffement climatique mondial. Dans le cadre du Protocole de Kyoto, en vigueur jusqu’à 2012, les signataires sont tombés d’accord pour limiter les émissions spécifiques de CO2. Un nouvel accord, impliquant un plus grand nombre de gouvernements tels que les États-Unis, la Chine et l’Inde, est maintenant nécessaire. Il faut effectivement que davantage d’États acceptent de limiter leurs émissions de gaz ou adoptent des normes communes et reconnaissent que la situation pourrait encore empirer si aucun pays ne le faisait.

Tout ceci laisse à penser qu’il est absolument nécessaire de redéfinir la souveraineté pour que les États puissent faire face à la mondialisation. Par essence, la mondialisation implique un plus grand volume et une rapidité accrue de mouvements – au sein et au-delà des frontières – de personnes, d’idées, de gaz à effet de serre, de biens, de dollars, de drogues, de virus, de courriers électroniques, d’armes et de tant d’autres choses, remettant ainsi en cause l’un des principes fondamentaux de la souveraineté : la capacité de contrôler ce qui franchit les frontières dans les deux sens. Les États souverains mesurent leur vulnérabilité non pas les uns envers les autres, mais envers des forces qu’ils ne maîtrisent pas.

Ainsi, la mondialisation implique de fait un affaiblissement réel et nécessaire de la souveraineté. Les États feraient preuve de sagesse en affaiblissant le concept de souveraineté, à la fois pour se protéger eux-mêmes et parce qu’ils ne peuvent s’isoler de ce qui se passe partout ailleurs. La souveraineté n’est plus un sanctuaire.

Nous avons pu le constater dans la réaction américaine et mondiale face au terrorisme. Le gouvernement des talibans en Afghanistan, qui offrait un accès et un soutien à Al-Qaeda, a été renversé. Parallèlement, la guerre préventive des Américains contre l’Irak, qui ignorait les Nations-Unies et était censé posséder des armes de destruction massive, a démontré que la souveraineté n’apporte plus une protection absolue. Imaginez la réaction mondiale si l’on apprenait qu’un gouvernement envisage d’utiliser ou de transférer un engin nucléaire ou que cela a déjà été fait. Beaucoup de personnes diraient, à juste titre, que la souveraineté ne protège plus cet État.

La nécessité peut également conduire à la réduction, voire à l’élimination de la souveraineté quand un gouvernement, par manque de possibilité ou par volonté politique consciente, est incapable de subvenir aux besoins essentiels de ses citoyens. Ce n’est pas seulement une question de moralité, mais nous devons constater que l’échec d’un État tout comme un génocide peuvent induire des flux déséquilibrés de réfugiés et servir de terreau aux terroristes.

L’intervention de l’OTAN au Kosovo est un exemple. En effet, de nombreux gouvernements ont décidé de violer la souveraineté d’un autre gouvernement (la Serbie) pour arrêter l’épuration ethnique et le génocide. En revanche, les meurtres de masse qui ont eu lieu il y a dix ans au Rwanda, et qu’on observe actuellement dans la région du Darfour au Soudan, démontrent la valeur suprême accordée à la souveraineté qui se révèle être un frein contre le massacre d’innocents.

Notre concept de souveraineté doit, par conséquent, être conditionnel, voire contractuel, plutôt qu’absolu. Si un État ne respecte pas sa part du marché en soutenant le terrorisme, en transférant ou en utilisant des armes de destruction massive ou en perpétrant un génocide, il perd alors les bénéfices normaux de la souveraineté et se confronte lui-même aux attaques, aux déplacements ou à une occupation. Le défi actuel de la diplomatie consiste à obtenir un soutien général favorable d’une part, à l’adoption de principes étatiques de bonne conduite et d’autre part, à l’adoption de procédures à mettre en œuvre lorsque ces principes sont enfreints.

Le but consiste donc à redéfinir la souveraineté dans le contexte de la mondialisation, afin de trouver un équilibre entre un monde formé de seuls États souverains et un système international, qu’il revête la forme d’un gouvernement mondial ou d’une anarchie. Le principe fondamental de la souveraineté consistant à fixer les limites nécessaires à la violence entre États doit absolument être préservé. Mais, le concept doit s’adapter à un monde dans lequel les principaux défis à relever résident soit dans l’interaction entre forces mondiales et États, soit dans le rapport de force entre gouvernements et citoyens et non plus dans un antagonisme entre États.

Richard N. Haass est président du Conseil des relations étrangères et auteur de l’ouvrage The Opportunity: America’s Chance to Alter History’s Course (Une occasion à saisir : l'Amérique peut changer le cours de l'histoire.)

#Droit - Démocratie et Souveraineté en mouvement