Retour sur images : Propositions pour un mécanisme de restructuration de la dette souveraine (dossier publié par le FMI en janvier 2003)

Les efforts de prévention visent à réduire à terme la fréquence des crises financières, mais il n'est pas réaliste de s'attendre à ce que tous les pays membres soient en mesure d'éviter toutes les crises à tout moment. Dans de rares cas où les pays ont accumulé une charge de la dette insoutenable, ils doivent restructurer leurs obligations. À l'heure actuelle, le système financier international n'est pas doté d'un cadre légal solide qui permette de restructurer la dette souveraine de manière prévisible et ordonnée, ce qui rend les défaillances encore plus coûteuses. Le FMI cherche à créer un cadre de restructuration équitable et apte à restaurer la viabilité et la croissance, sans pour autant comporter des incitations susceptibles d'accroître indûment les risques de défaut de paiement.

En septembre 2002, le Comité monétaire et financier international (CMFI) a approuvé le travail réalisé et demandé au FMI de formuler un projet concret de MRDS qui a été ensuite examiné aux réunions de printemps en avril 2003.

Quel est le problème ?

Depuis quelques années, les pays recourent de moins en moins aux prêts bancaires pour mobiliser des capitaux, préférant les émissions obligataires. Cela permet ainsi aux marchés de capitaux internationaux d'être davantage diversifiés et de mieux fonctionner. Plus spécifiquement, l'expansion de la base d'investisseurs offre une nouvelle source de financement pour les pays souverains à marché émergent, ce qui a contribué à diversifier les risques. Mais les risques s'amplifient lorsque la dette d'un pays n'est pas viable. Les créanciers privés sont de plus en plus nombreux et difficiles à identifier et à coordonner. Le problème est aggravé par la diversité des instruments de la dette et la multiplicité des juridictions où la dette est émise. Contrairement aux banques, en cas de restructuration, les créanciers privés sont davantage incités à s'assurer les meilleures conditions possibles, ou à engager des poursuites pour obtenir des conditions plus avantageuses. En outre, il faut s'attendre à des désaccords sur le traitement relatif des différents types de créanciers.

Les pays en proie à de graves problèmes de liquidité font des efforts exceptionnels pour éviter de restructurer leur dette envers des créanciers intérieurs et extérieurs parce qu'ils savent que, même s'il est ordonné, un processus de restructuration peut être préjudiciable à leur économie et à leur système bancaire. Par ailleurs, un processus de restructuration chaotique peut tarir les sources de capitaux privés pendant des années et engendrer une crise. C'est la raison pour laquelle les pays confrontés à des problèmes insoutenables attendent trop longtemps avant d'y chercher remède, ce qui nuit au pays, à ses citoyens et à la communauté internationale tout entière.

Quelle est la solution ?

Il faut trouver un moyen plus efficace d'encourager les débiteurs et les créanciers à se mettre d'accord sur un dispositif de restructuration rapide, ordonné et prévisible de la dette non viable. La législation nationale sur les faillites est un modèle certes utile pour les entreprises, mais elle ne saurait s'appliquer à des États souverains en raison de leur statut particulier. Un travail considérable a été fait pour définir des «pratiques optimales» dans les domaines essentiels. Convenablement adaptées, nombre des grandes caractéristiques ci-après pourraient entrer dans la formulation d'un mécanisme de restructuration de la dette souveraine (MRDS).

Formule fondée sur une action majoritaire — Le mécanisme permettrait à une majorité qualifiée de créanciers souverains de conclure un accord qui aurait force contraignante pour tous les créanciers engagés dans le processus de restructuration.

Prévention des recours en justice perturbateurs — Le mécanisme dissuaderait les créanciers de chercher à renforcer leur position en intentant des actions en justice durant le processus de restructuration. Le projet actuel de MRDS ne prévoit pas de suspension automatique des poursuites par les créanciers. Tout montant recouvré par un créancier au moyen d'actions en justice viendrait plutôt en déduction de sa créance résiduelle aux termes d'un accord de restructuration approuvé (par application du principe de l'égalité entre créanciers («hotchpot rule»).

Protection de l'intérêt des créanciers — Un MRDS devrait inclure un dispositif de sauvegarde donnant aux créanciers des assurances suffisantes de protection de leurs intérêts pendant le processus de restructuration.

Financement prioritaire — Pour attirer de nouveaux concours financiers, un MRDS pourrait faire exclusion, dans le processus de restructuration, d'un montant spécifié de nouveau financement, si une telle exclusion avait l'appui d'une majorité qualifiée de créanciers.

Actions futures

En avril 2002, le CMFI a souscrit aux vues du FMI sur le problème et l'a encouragé à explorer un dispositif à deux volets pour le résoudre : tout d'abord, une solution juridique qui consisterait à créer un cadre légal permettant à une majorité qualifiée de créanciers d'approuver un accord de restructuration contraignant pour tous. Pour ce faire, il conviendrait d'instituer un cadre statutaire universel. La deuxième solution consisterait à incorporer aux instruments de dette des clauses de restructuration exhaustives dénommées «clauses d'action collective». Ces clauses, que l'on trouve dans les contrats obligataires souverains, limitent la possibilité pour les créanciers dissidents de bloquer un dispositif de restructuration d'une émission obligataire spécifique qui est largement appuyé.

Les deux méthodes ont fait l'objet de débats intensifs et constructifs, au FMI et dans d'autres instances, tout au long de 2002. Le CMFI a fait le point des progrès accomplis à sa réunion de septembre 2002.

Conclusion d'alors

La réforme du cadre de restructuration de la dette souveraine est une tâche particulièrement ardue qui nécessitera de nombreuses années d'efforts avant de porter fruit. Ces réformes ne représentent qu'une partie des travaux de plus vaste envergure engagés au FMI pour mieux gérer les crises, et elles sont censées compléter les mesures de prévention et de gestion des crises qui ont été prises pour contrer les turbulences du marché à la fin des années 90. Il s'agit  : de réformer les dispositifs de prêts existants; d'examiner le cadre analytique dont le FMI se sert pour évaluer la viabilité de la dette, et de clarifier la politique d'accès des pays membres aux crédits du FMI. Une telle réforme produira une meilleure allocation des capitaux internationaux et un système financier international plus solide, plus stable et plus efficace.

Commentaire : Il n'était probablement pas nécessaire de rappeler ces travaux aux "experts" ; mais quelquechose me dit quand même que çà ne mangeait pas de pain de le leur rappeler !!