La compétence de l’Union en matière d'action extérieure (y inclus la PESC) selon le Traité de Lisbonne

L’action extérieure de l’Union est définie et mise en œuvre selon les principes et objectifs énumérés à l’article 21 du Traité sur l'Union européenne (TUE).
Différences fondamentales par rapport aux traités antérieurs, le traité de Lisbonne stipule que :
  - la PESC fait désormais partie intégrante de l’action extérieure de l’Union,
  - l’Union respecte les principes et poursuit les objectifs généraux assignés à son action extérieure dans l’élaboration et la mise en œuvre de la PESC dans tous les domaines qu’elle couvre, ainsi que de ses autres politiques dans leurs aspects extérieurs,

  - et, plus largement, l’Union veille à la cohérence entre les différents domaines de son action extérieure, et entre ceux-ci et ses autres politiques [1] ; le Conseil et la Commission, assistés par le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité – HRAEPS -, assurant cette cohérence et coopérant à cet effet (conformément à l’article 21 TUE).
Conformément aux dispositions de l’article 22 TUE, les décisions du Conseil européen sur les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union portent non seulement sur la PESC mais également sur d’autres domaines relevant de l’action extérieure de l’Union.
Les domaines de l’action extérieure autres que celui spécifique à la PESC sont les suivants :

   - la politique commerciale commune
   - la coopération avec les pays tiers (coopération au développement, coopération économique, financière et technique) et l’aide humanitaire, 
   - les mesures restrictives,
   - les accords internationaux,
   - les relations de l’Union avec les organisations internationales et les pays tiers, et délégations de l’Union,

   - la clause de solidarité.
Au travers de ce nouveau traité, la représentation extérieure de l’Union et la compétence de celle-ci à négocier, à conclure, à mettre en œuvre, à réviser et à dénoncer des accords internationaux connaissent des évolutions d’autant plus fondamentales [2] que l’Union est désormais dotée de la personnalité juridique.

Par ce traité, les Etats attribuent à l’Union sur le registre de l’action extérieure des compétences de nature fondamentalement différentes dont la mobilisation au travers de procédures extrêmement variées ne favorise ni une mobilisation, ni une articulation, ni une mise en cohérence aisées des instruments programmatiques (tels que l’instrument de stabilité  ou l’instrument de voisinage et de partenariat, par exemple) et des instruments capacitaires de nature opérationnelle qui leurs sont / seront dédiés (qu’il s’agisse des capacités nationales ou des capacités de l’Union dédiées à la PESC, ou encore des capacités civiles et militaires nationales dédiées à la PSDC) ; et ce quand bien même le HRAEPS se trouve placé en situation d’assumer un rôle fondamental dans la recherche de cohérence entre les actes de nature et de portée analogues pris dans un cadre et dans l’autre puisqu’il peut soumettre au Conseil européen les éléments nécessaires à une prise de décision équilibrée (y compris dans les situations d’urgence) conformément aux dispositions de l’article 30 TUE [3] où il peut être appuyé par la Commission, et de l’article 36 TUE qui spécifie ses obligations sur ce registre à l’égard du Parlement européen.  

C’est dans ce nouveau contexte juridique que doit être appréciée la portée de la disposition de l’article 24 TUE qui stipule que « la compétence de l’Union en matière de PESC couvre l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union », une disposition sujette à des interprétations diverses en raison de l’ambiguïté qui résulte de la variété des significations que peut avoir l’expression « l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union ».  

Une telle ambiguïté procède en grande partie de la situation extrêmement complexe induite par le fait que la  tentative de mise en articulation et en cohérence de l’action de l’Union en réponse aux questions relatives à sa sécurité qui semble avoir motivé cette rédaction est rendue d’autant plus difficile que : 
  - le rédacteur du traité de Lisbonne n’a pas jugé opportun d’inscrire des dispositions faisant explicitement référence à la stratégie européenne de Sécurité – SES - ainsi qu’à la politique de Sécurité de l’Union (politique définie nulle part dans ce traité), lesquelles sont censées couvrir, par nature, l’ensemble de ces questions,  

  - les dispositions instituant le HRAEPS comme celles qui en définissent les compétences et responsabilités sont orphelines de dispositions définissant simultanément les finalités, les principes et les modes d’action de la « politique de sécurité de l’Union », de dispositions établissant les contours du concept de « sécurité de l’Union » (sous la forme, par exemple, d’une déclaration interprétative annexée au traité).
Dès lors, de nombreuses interrogations apparaissent qui portent sur la capacité effective de l’Union à établir, sur la base d’une telle assise juridique, l’ensemble des garanties de sécurité, des mesures de confiance et des mesures de réassurance qui devront étayer et nourrir progressivement la politique de Sécurité de l’Union afin de réaliser les objectifs de la stratégie européenne de Sécurité au travers un système et une architecture de Sécurité spécifiques à l’Union.
Les suivantes appellent des réponses claires quand bien même elles n’épuisent en aucune manière la liste de celles que soulève une telle disposition.
Dans la mesure où « l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union » intègre nécessairement celles relatives aux aspects internes de la sécurité de l’Union, y-a-t-il chevauchement entre « sécurité de l’Union » et « sécurité nationale » ?
Si tel n’est pas le cas, la politique de sécurité de l’Union ne couvre-t-elle pour autant que la seule dimension externe de la sécurité de l’Union ou couvre-t-elle également une dimension interne distincte de celle couverte par la sécurité nationale de ses Etats membres ? Autrement dit, ladite disposition ouvre-t-elle la possibilité d’une intervention des acteurs et des procédures propres au cadre spécifique à la PESC gouverné par une logique et des procédures de caractère intergouvernemental dans le domaine de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, alors même que les Etats membres ont pris le parti d’inscrire dans ce cadre des dispositions qui concourent à « communautariser »  des domaines comme la sécurité intérieure, la coopération policière, la coopération judiciaire en matière pénale ?  

Signifie-t-elle que le Conseil des affaires étrangères est juridiquement fondé à adopter des actes – non législatifs - ayant des implications en matière de sécurité à l’intérieur des frontières de l’Union (qu’il s’agisse de sécurité intérieure, de sécurité publique ou de sécurité nationale) ?

L’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union couvre-t-il les questions relatives aux aspects externes de la sécurité de l’Union qui relèvent de la politique commerciale commune, ou de la politique de coopération au développement ? Si tel est le cas, ladite disposition ouvre-t-elle la possibilité d’une intervention des acteurs et des procédures propres au cadre spécifique à la PESC dans les domaines de la politique commerciale commune et de la politique de coopération au développement dont la gouvernance est régie par les règles, les principes et les procédures ordinaires qui sont associées ?

Afin que puissent être apportées des réponses aussi pragmatiques que possible à l’ensemble des questions majeures soulevées par cette disposition, il importe de prendre acte des éléments juridiques suivants qui figurent dans le corps du traité : 

  - la mise en œuvre de la PESC n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue des attributions des institutions prévues pour l’exercice des compétences de l’Union visées aux articles 3 à 6 du Traité sur le fonctionnement de l'Union (TFUE). De même, la mise en œuvre des politiques visées auxdits articles n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respective des attributions des institutions prévues par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre du chapitre relatif à la PESC (conformément à l’article 40 TUE) ;

  - si, conformément à l’article 24 TUE, la Cour de Justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC, elle n’en demeure pas moins l’institution juridictionnelle de l’Union compétente pour décider du cadre au sein duquel un acte de l’Union doit être pris, lorsqu’une plainte lui a été  transmise à cet égard (cf. article 40 TUE), pour contrôler la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. A cet effet, la Cour de Justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un Etat membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission (cf. article 263 TFUE) [4], et pour statuer, à titre préjudiciel, sur l’interprétation des traités, sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union (cf. article 267 TFUE) [5] ;  

  - le Conseil des Affaires générales assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du Conseil européen et en assure le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la Commission (cf. article 16 TUE) [6]. A ce titre, il statue vis-à-vis de tout dossier inscrit à l’ordre du jour de ses travaux, quelle qu’en soit la nature, alors que ce n’est pas le cas du Conseil des affaires étrangères. C’est donc au Conseil des affaires générales de statuer sur les questions transversales relevant à la fois des politiques internes menées dans le cadre JLS, et de la politique de Sécurité menée dans le cadre de la PESC, en prenant appui sur les comités compétents ; en cas de désaccord, le renvoi du dossier au Conseil européen favorise la recherche d’un consensus quant aux mesures à prendre ;

  - le Conseil des Affaires étrangères – qui doit être distingué de toute autre formation du Conseil qui pourrait être éventuellement dédiée plus largement à l’action extérieure de l’Union – est présidée par le HRAEPS ;

  - le HRAEPS dispose également de la compétence pour formuler des propositions au sein d’autres formations du Conseil pour le domaine de la PESC ;

  - la Commission dispose de la compétence pour formuler des propositions au Conseil pour les autres domaines de l’action extérieure ;

  - ensemble, le HRAEPS et la Commission disposent d’une compétence pour formuler des propositions conjointes au Conseil relatives à l’action extérieure de l’Union ;

  - les parlements nationaux, comme la Conférence instituée par le traité qui réunira les commissions spécialisées des parlements nationaux et du Parlement européen, disposent d’une compétence leur permettant de jouer un rôle important dans le contrôle du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, y compris dans le domaine de la PESC, et de formuler des préconisations à l’ensemble des institutions impliquées dans les procédures JLS et PESC (en vertu de l’article 10 du protocole n°1 sur le rôle des Parlements nationaux).

En tout état de cause, force est de constater que les deux clauses de solidarité inscrites dans le traité : la clause de solidarité inscrite à l’article 222 TFUE, d’une part, et la clause d’assistance mutuelle en cas d’agression armée du territoire d’un Etat membre établie à l’article 42.7 TUE, d’autre part, justifient en soi l’inscription dans le traité de la disposition objet de cet examen.

Car elle rend possible un recours à l’Union et à ses instruments et procédures spécifiques de manière automatique conformément aux dispositions de l’article 222 TFUE, pour la mise en œuvre de la première clause, et si les Etats le jugeaient nécessaire, pour la mise en œuvre de la seconde.

Par contre, un doute subsiste quant à la possibilité d’un recours à de tels éléments pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 73 relatives à la sécurité nationale si les Etats en décidaient ainsi (voir ci-après), que ce soit en lien ou non avec celle des dispositions de l’article 74 TFUE, dans le respect le plus strict des dispositions inscrites notamment aux articles 4 TUE et 31 TUE, 346 TFUE, 347 TFUE, 348 TFUE [7] ainsi qu’à l’article unique du protocole n° 8 sur l’exercice des compétences partagées.

L’Union devra recourir aux dispositions de la clause de flexibilité instituée à l’article 352 TFUE [8] afin d’élaborer les actes requis pour permettre aux Etats membres et aux institutions européennes compétentes de définir les voies par lesquelles ils entendent compléter les dispositions du traité en articulation et en cohérence :

  - tant avec le volet externe des politiques menées par l’Union dans le cadre du domaine de l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice (l’ELSJ),

  - qu’avec les dimensions politique, économique, commerciale, stratégique et sécuritaire des différents registres de l’action extérieure de l’Union (Commerce, Aide au développement, PESC, …),

  - avec les politiques nationales menées par les Etats membres en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, y compris au travers de cadres multilatéraux de coopération ou d’alliances (ONU, OMC, AIEA, AIE, OMS, OTAN, OSCE, …),

  - avec l’esprit de la clause de solidarité objet de l’article 222 TFUE, 

  - ainsi qu’avec l’esprit de la clause d’assistance mutuelle qui figure à l’article 42.7 TUE.

L’ensemble de ces éléments rend en tout état de cause plus aisée la perception des motivations du rédacteur du traité lorsqu’il a fait le choix d’inscrire la disposition objet de cette analyse à l’article 22 TUE.

Pour autant, l’ensemble des questions soulevées par cette disposition auraient dû faire l’objet d’un examen dans les instances de l’Union appropriées en vue de réponses communes précises non seulement avant que soit entreprise la mise en œuvre du traité, mais avant que soit engagée le réexamen de la stratégie européenne de Sécurité [9]

Enfin, les règles et les principes de la comitologie applicable à chacun des registres de la Sécurité de l’Union pour lesquels l’Union dispose d’une compétence devront être formellement définis et adoptés dans les enceintes appropriées avant l'entrée en vigueur de ce nouveau traité.

[1] D’autres politiques et actions de l’Union qui relèvent de son action extérieure telles que la politique commerciale commune, la politique de coopération économique, financière et technique avec les pays tiers, la politique de voisinage, la politique de coopération au développement, la politique d’aide humanitaire, la clause de solidarité, les accords internationaux ou les mesures restrictives à l’égard de tiers, comportant tantôt une dimension stratégique, tantôt une dimension sécuritaire qui rend possible le développement à la fois d’initiatives spécifiquement dédiées à certains registres de la sécurité ainsi que d’autres, plus globales, ayant ou susceptibles d’avoir des implications directes ou indirectes pour la sécurité de l’Union et/ou pour la sécurité intérieure, la sécurité nationale ou la défense de ses Etats membres.

[2] Cf. notamment à cet égard les articles 216 à 219 TFUE

[3] Article 30 TUE : « Chaque ÉM, le HRAEPS, ou le Haut Représentant avec le soutien de la Commission peut saisir le Conseil de toute question relevant de la PESC et soumettre, respectivement, des initiatives ou des propositions au Conseil.

Dans les cas exigeant une décision rapide, le haut représentant convoque, soit d'office, soit à la demande d’un ÉM, dans un délai de 48 h ou, en cas de nécessité absolue, dans un délai plus bref, une réunion extraordinaire du Conseil »

[4] Article 263 TFUE : « La Cour de justice de l’UE contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne,  autres que les recommandations et les avis,  et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

À cet effet, la Cour de justice de l’UE est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un ÉM, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission. »

[5] Article 267 TFUE : « La Cour de justice de l’UE est compétente pour statuer, à titre préjudiciel :

  a) sur l'interprétation des traités ;

  b) sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union ;

Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction d’un des ÉM, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de justice de l’UE de statuer sur cette question.

Lorsqu'une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.

Si une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue, la Cour de justice de l'UE statue dans les plus brefs délais. »

[6] Article 16 TUE : « Toute personne a droit à la protection des données à caractère personnel la concernant.

Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, fixent les règles relatives à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l'Union, ainsi que par les ÉM dans l'exercice d'activités qui relèvent du champ d'application du droit de l'Union, et à la libre circulation de ces données. »

[7] Article 346 TFUE : Les dispositions des traités ne font pas obstacle aux règles ci-après :

  a) aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité ;

  b) tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires.

Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut apporter des modifications à la liste, qu'il a fixée le 15 avril 1958, des produits auxquels les dispositions du paragraphe 1, point b), s'appliquent.

   Article 347 TFUE : Les États membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit affecté par les mesures qu'un État membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l'ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale.

   Article 348 TFUE : Si des mesures prises dans les cas prévus aux articles 346 et 347 ont pour effet de fausser les conditions de la concurrence dans le marché intérieur, la Commission examine avec l'État intéressé les conditions dans lesquelles ces mesures peuvent être adaptées aux règles établies par les traités.

Par dérogation à la procédure prévue aux articles 258 et 259, la Commission ou tout État membre peut saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne, s'il estime qu'un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus aux articles 346 et 347.

La Cour de justice de l’Union européenne statue à huis clos.

[8] Article 352 TFUE (clause de flexibilité) : Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre  l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévus les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. […]

[9] Ce réexamen de la SES, qui était inscrit dans le cadre stratégique du programme de dix huit mois établi par les présidences française, tchèque et suédoise de l’Union européenne qui se succèdent entre le 1^er juillet 2008 et le 31 décembre 2009 (« L’action de l’Union sur la scène internationale continuera d’être guidée par la stratégie européenne de sécurité, qui sera réexaminée en décembre 2008 en vue d’en améliorer la mise en œuvre et, le cas échéant, de la compléter »), a été entrepris lors de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne.