Regards citoyens

Alors que plusieurs associations européennes appellent à innover en matière de révision des traités européennes afin que ne se reproduisent plus les mésaventures qu'ont connues successivement le traité instituant une Constitution pour l'Europe puis le traité de Lisbonne (cf. par exemple, à cet égard, les articles intitulés Ratification du Traité : peut-on continuer comme ça ? et Vers une ratification majoritaire des traités de révision ?), Regards-citoyens.com juge utile de rappeler les innovations introduites par le traité de Lisbonne en matière de révision et d'adaptation, d'une part, du traité sur l'Union européenne (TUE), et, d'autre part, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). 

Sont présentés ci-après les articles correspondants :

Traité sur l'Union européenne   

Article 12

Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union :

...
d) en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité ;

Article 48

Les traités peuvent être modifiés conformément à une procédure de révision ordinaire.

Ils peuvent également être modifiés conformément à des procédures de révision simplifiées.

- Procédure de révision ordinaire

Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision des traités. Ces projets peuvent, entre autres, tendre à accroître ou à réduire les compétences attribuées à l'Union dans les traités. Ces projets sont transmis par le Conseil au Conseil européen et notifiés aux parlements nationaux.

Si le Conseil européen, après consultation du Parlement européen et de la Commission, adopte à la majorité simple une décision favorable à l'examen des modifications proposées, le président du Conseil européen convoque une Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. La Banque centrale européenne est également consultée dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire.

La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres telle que prévue au paragraphe 4.

Le Conseil européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de ne pas convoquer de Convention lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas. Dans ce dernier cas, le Conseil européen établit le mandat pour une Conférence des représentants des gouvernements des États membres.

Une Conférence des représentants des gouvernements des États membres est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter aux traités.

Les modifications entrent en vigueur après avoir été ratifiées par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Si à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la signature d'un traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu'un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question.  

- Procédures de révision simplifiées

Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la troisième partie du TFUE, relatives aux politiques et actions internes de l'Union.

Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du TFUE.

Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire.

Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les État membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

La décision visée au deuxième alinéa ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités.

Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne 

Article. 218

Un État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord [international] envisagé avec les traités.

En cas d'avis négatif de la Cour de justice, l'accord envisagé ne peut entrer en vigueur, sauf modification de celui-ci ou révision des traités.

Déclaration n° 37

La Conférence souligne que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'UE, l'article 352 TFUE, qui fait partie intégrante d'un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d'attribution, ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l'Union au-delà du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions des traités, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de l'Union.

Cet article ne saurait en tout cas servir de fondement à l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, à une modification des traités échappant à la procédure que ceux-ci prévoient à cet effet.

La déclaration des Chef d'Etat et de gouvernement de la zone Euro en date du 25 mars dernier (cf. Déclaration des Chefs d'Etat et de gouvernement de la zone Euro (Bruxelles, le 25 mars 2010)) appelle " à promouvoir une forte coordination des politiques économiques en Europe. [Ces mêmes chefs d'Etat et de gouvernement considèrent] que le Conseil européen doit renforcer le gouvernement économique de l'Union européenne et nous proposons de renforcer son rôle dans la coordination macroéconomique et la définition d'une stratégie de croissance européenne. La situation actuelle démontre le besoin de renforcer et de compléter le cadre existant pour assurer la soutenabilité budgétaire dans la zone euro et de renforcer sa capacité à agir en temps de crise. Pour le futur, la surveillance des risques économiques et budgétaires et les instruments de leur prévention, y compris la procédure pour déficit excessif, doivent être renforcés. En outre, [ils doivent] disposer d'un cadre robuste pour la résolution des crises, respectant le principe de la responsabilité budgétaire de chaque État membre.[Ils demandent] au Président du Conseil européen d'établir, en coopération avec la Commission, un groupe de travail avec les États membres, la présidence tournante et la BCE pour présenter au Conseil, avant la fin de l'année, les mesures nécessaires pour atteindre cet objectif, en explorant toutes les options pour renforcer le cadre juridique. "

La presse européenne s'est fait l'écho de " vélléités " allemandes visant à solliciter une modification des traités à cet égard, tout en en critiquant le caractère " illusoire " d'une telle préconisation eu égard aux difficultés rencontrées lors de la procédure de ratification du Traité de Lisbonne.

Qu'en est-il exactement ?

Le traité de Lisbonne propose une série de procédures simplifiées de révision dont certaines sont d'application en matière monétaire.

Ces procédures sont décrites à l'article 48.6 du traité sur l'Union européenne.

" Procédures de révision simplifiées

6. Le gouvernement de tout État membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l'Union.

Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

La décision visée au deuxième alinéa ne peut pas accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités. "

Ils proposent également des clauses dites " passerelles " qui peuvent offrir de réelles opportunités à la zone Euro (cf. Traité de Lisbonne : les clauses "passerelles") ainsi que la clause dite de flexibilité (cf. Traité de Lisbonne : La clause de flexibilité).

Voir également pour l'ensemble des procédures de révision inscrites au Traité : Traité de Lisbonne : Les possibilités de révision et d’adaptation des traités  

Cet article a été publié une première fois en avril 2010.

LE PARLEMENT EUROPÉEN

A . CONSIDÉRANT LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE, SOCLE DE L'UNITÉ ET DE LA SOLIDARITÉ DES PEUPLES EUROPÉENS ET ÉLÉMENT INDISPENSABLE DE L'ÉQUILIBRE D'UN MONDE GLOBALISÉ

B . CONSIDÉRANT QUE LE TRAITÉ DE LISBONNE N'A PAS SUFFISAMMENT CONSOLIDÉ LES BASES CONSTITUTIONNELLES ET INSTITUTIONNELLES D'UNE UNION TOUJOURS EN CONSTRUCTION ET DONT L'ÉLARGISSEMENT N'EST PAS PARVENU À SON TERME

C . CONSIDÉRANT EN PARTICULIER L'INACHÈVEMENT ET LA FRAGILITÉ DES BASES CONSTITUTIONNELLES DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE (INCHANGÉES DEPUIS MAASTRICHT EN 1993) DONT LA CRISE FINANCIÈRE ET ÉCONOMIQUE ACTUELLE DÉMONTRE LA FRAGILITÉ ET L'INSUFFISANCE

D . CONSIDÉRANT QUE CES CARENCES MINENT LA CONFIANCE DE L'OPINION PUBLIQUE DANS LA CAPACITÉ DE L'UNION EUROPÉENNE À ASSURER LE DESTIN DÉSORMAIS PARTAGÉ DE SES PEUPLES

E - CONSIDÉRANT LE BESOIN, DIX ANS APRÈS L'OEUVRE INACHEVÉE DE LA CONSTITUTION EUROPÉENNE, D'OUVRIR UN NOUVEAU DÉBAT PUBLIC SUR LA POURSUITE DE L'INTÉGRATION POLITIQUE, ÉCONOMIQUE ET SOCIALE AU SEIN DE L'EUROPE

F . CONSIDÉRANT QUE LA PROCHAINE ÉCHÉANCE DE 2014 - LORS DE LAQUELLE LES PEUPLES DE L'EUROPE SERONT APPELÉS À DÉSIGNER LEURS NOUVEAUXREPRÉSENTANTS AU SEIN DU PE ET, PAR LÀ MÊME, AU SEIN DE LA COMMISSION - DOIT ÊTRE L'OCCASION DE LA NÉCESSAIRE RELANCE DE CETTE INTÉGRATION

E - CONSIDÉRANT QUE - SELON LA NOUVELLE PROCÉDURE PRÉVUE PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE - CE PROCESSUS CONSTITUTIONNEL PEUT ÊTRE OUVERT À LA DEMANDE DU PARLEMENT EUROPÉEN, DE LA COMMISSION ET/OU D'UN OU PLUSIEURS ÉTATS MEMBRES, MOYENNANT L'ACCORD D'UN MAJORITÉ SIMPLE DE CES ÉTATS (SOIT 14 SUR 27)

1 . DEMANDE - EN APPLICATION DE L'ARTICLE 48 § 2 DU TRAITÉ DE LISBONNE (1) - LA CONVOCATION D'UNE CONVENTION CHARGÉE D'ÉLABORER UN PROJET DE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

2 . INVITE LA COMMISSION ET LES ETATS MEMBRES QUI LE SOUHAITENT À SE JOINDRE À CETTE DÉMARCHE

3 . ESTIME QUE CETTE CONVENTION DEVRA SE RÉUNIR DANS LES MEILLEURS DÉLAIS APRÈS LA RECOMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DE LA COMMISSION, EN TENANT COMPTE DU DÉBAT PRÉ-ÉLECTORAL ET DE L'EXPRESSION DE LA VOLONTÉ POPULAIRE TELLE QU'EXPRIMÉE PAR LE SCRUTIN DE MAI 2014

4 . PROPOSE QUE LES TRAVAUX DE LA CONVENTION SE CONCENTRENT NOTAMMENT SUR LES THÈMES SUIVANTS :

- UN MEILLEUR ÉQUILIBRE DÉMOCRATIQUE DU PROCESSUS DE DÉCISION ET DU RÔLE DES DIFFÉRENTES INSTITUTIONS

- UN RENFORCEMENT DES COMPÉTENCES DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LES DOMAINES PRIORITAIRES TELS QUE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE, LA POLITIQUE SOCIALE, LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE, LA POLITIQUE DE L'ENVIRONNEMENT, LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE DÉFENSE - ET LA CAPACITÉ BUDGÉTAIRE DE L'UNION

- UNE PLUS GRANDE POSSIBILITÉ DE DIFFÉRENCIATION ENTRE LES ÉTATS MEMBRES POUR LA CONDUITE DES POLITIQUES COMMUNES DE L'UNION

5 . INVITE DÈS À PRÉSENT LA COMMISSION ET LE CONSEIL À SE JOINDRE AU PARLEMENT POUR INSTRUIRE ENSEMBLE LE DÉBAT SUR LE FUTUR DE L'UNION QUI DOIT PRÉCÉDER LA CAMPAGNE PRÉ-ÉLECTORALE DE MAI 2014 .

(1) ARTICLE 48 § 2 DU TRAITÉ SUR L' UNION EUROPÉENNE :

"2. LE GOUVERNEMENT DE TOUT ÉTAT MEMBRE, LE PARLEMENT EUROPÉEN OU LA COMMISSION PEUT SOUMETTRE AU CONSEIL DES PROJETS TENDANT À LA RÉVISION DES TRAITÉS."

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La crise internationale - financière puis économique - a démontré la fragilité et l'insuffisance des outils institutionnels dont dispose l'UE, de par les traités actuels, pour prévenir ou faire face à de telles crises et protéger les citoyens de leurs effets. En conséquence, elle met en péril tout l'édifice de l'UEM et, par là même, l'unité et la solidarité des États et des peuples de l'UE. Les mesures prises dans l'urgence par voie intergouvernementale - la méthode communautaire étant paralysée - ont souffert de l'absence de légitimité démocratique et constitutionnelle. Leur empilement - au fur et à mesure des évènements - ne peut suffire à consolider durablement l'UEM ni à rétablir la confiance des opérateurs économiques et de l'opinion publique. Ces carences constitutionnelles étaient reconnues depuis la signature du Traité de Maastricht mais, en vingt années, aucun renforcement n'a été sérieusement tenté - pas même lors des négociations sur le projet de Constitution européenne puis sur le Traité de Lisbonne. À présent, cette question ne peut plus être éludée.

2. Parallèlement, de graves lacunes ou insuffisances constitutionnelles - consenties par le Traité de Lisbonne - ont affecté le développement de plusieurs politiques communes essentielles telles que la politique sociale, la politique de l'énergie, la politique de l'environnement, la politique étrangère et de défense; de même, la capacité budgétaire de l'UE est restée entravée par les dispositions restrictives des traités. Les principales sources de blocage résident à la fois dans la limitation des compétences attribuées à l'Union dans ces domaines - et dans la défaillance des mécanismes institutionnels : incapacité décisionnelle du Conseil (par le maintien de la règle de l'unanimité sur les décisions de base), insuffisance de légitimité démocratique (par la limitation du pouvoir de co-décision du PE), faiblesse du pouvoir exécutif (par les restrictions affectant la capacité gouvernementale de la Commission). Il est temps d'y remédier.

3. L'hétérogénéité des stades de développement des États membres au sein de l'UE demande une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre des politiques communes. Les dispositions prévues par les traités (cf. coopération renforcée) s'avèrent à cet égard inopérantes ou insuffisantes - ce qui risque de creuser un peu plus l'écart entre les différentes catégories d'États membres ou d'inciter certains d'entre eux à coopérer en dehors du cadre de l'UE. Les procédures existantes doivent donc être assouplies ou de nouveaux mécanismes mis en place pour permettre des rythmes différenciés de progression qui n'affectent pas les principes d'unité et de solidarité des États ni celui de l'unicité du cadre communautaire. La poursuite de l'élargissement de l'UE rend cette réforme particulièrement urgente.  

4. Le Traité de Lisbonne (article 48 § 2) a sensiblement modifié la procédure de révision des traités. Celle-ci peut à présent s'ouvrir à la demande du Parlement européen, de la Commission ou d'un État membre. Il suffit d'une majorité simple d'États membres (soit 14 sur 27) pour que soit convoquée une Convention chargée d'élaborer un projet de révision en bonne et due forme ; ainsi que l'a montré par anticipation la Convention européenne de 2002, ce projet peut prendre la forme d'un traité constitutionnel. L'article 48 préserve certes le droit de veto de chacun des 27 États membres tant sur l'adoption finale du projet que sur sa ratification ; l'opportunité de maintenir cette règle hétérodoxe d'unanimité sera probablement examinée par la future Convention. En tout état de cause, son existence ne saurait justifier le renoncement a priori à toute entreprise de révision substantielle des traités et, par conséquent, à tout renforcement constitutionnel de l'Union ; si une très large majorité d'États membres se rallient in fine à cette réforme, sa légitimité politique finira par emporter la décision.

5. Faute d'avoir été initiée plus tôt, cette réforme ne pourra désormais pas avoir lieu avant l'échéance de 2014 qui verra notamment le recomposition du Parlement européen et de la Commission, lesquels désigneront leurs représentants, nouvellement légitimés, au sein de la Convention. Il importe toutefois que cette réforme soit précédée d'un débat public sanctionné par un vote démocratique : la campagne politique et le scrutin de 2014 en seront l'occasion. Ainsi, cette perspective de réforme donnera une dimension européenne au débat et suscitera une participation accrue des électeurs. La demande officielle d'ouverture de la procédure de révision doit donc se situer bien en amont de l'ouverture de la campagne électorale de 2014. Si ce rendez-vous était manqué, les perspectives de l'UEM et de l'Union tout entière seraient encore assombries. 

6. Il est conforme à l'histoire constitutionnelle européenne qu'une telle initiative soit prise par l'Assemblée puis le Parlement européen. Il serait toutefois politiquement opportun que la Commission - comme son Président l'a annoncé devant le Parlement - se joigne à lui dans cette entreprise dès son origine. Plusieurs États membres - anciens et nouveaux - pourraient également s'y rallier; ceci aurait pour effet d'amplifier le débat préalable, de faciliter le vote majoritaire du Conseil pour la convocation de la Convention et de permettre à celle-ci d'ouvrir ses travaux sur des bases plus larges.

* * * * * * *

Le président de la Commission européenne, José Manuel Durao Barroso, est convaincu que l'Union européenne, au moins l'eurozone, ne sortira pas de la crise de la dette souveraine qui l'ébranle depuis 2010 (NDLR  Regards-citoyens.com : sans oublier celles de la dette privée et du crédit qui l'ont en partie provoquée) évoque lui aussi la nécessité d'une réforme institutionnelle au travers d'une révision des traités) sans une réforme institutionnelle. " Nous vivons une période au cours de laquelle nous avons besoin d'une unité et d'une cohérence accrues à travers les politiques que nous menons, et aussi, de davantage d'harmonisation législative (NDLR  Regards-citoyens.com : harmonisation refusée jusqu'ici par les Etats signataires du Traité). Et pour atteindre ce but, nous vons besoin d'une intégration institutionnelle accrue", a-t-il déclaré le 1er septembre à La Haye lors du séminaire 'Global constitutionnalism' organisé par l'Université de Yale. Et d'ajouter : "La crise actuelle a montré les limites de l'action individuelle des Etats-Nations. L'Europe et les principes du traité doivent être renouvelés. Plus d'intégration est nécessaire, et le corrolaire d'une intégration accrue doit être plus de démocratie. ce renouveau européen doit représenter un saut qualitatif et permettre à l'Europe de faire face aux défis du monde actuel."

Certes ! Pour autant, cette vision n'épuise pas les interrogations relatives à ce que 'gouverner' signifie aujourd'hui en Europe, du point de vue de la puissance publique s'entend, et comment la démocratie peut être effectivement renforcée au travers d'une plus grande intégration institutionnelle !

C'est bien à ces interrogations essentielles que les Européens doivent désormais répondre !

Voir également à ce sujet, notamment :

 * Europe : la réforme de 2014

 * Union politique / La réforme de 2014 - Catalogue pour un débat

 * Lettre ouverte à mes amis fédéralistes qui refusent une Europe à plusieurs vitesses !

 * Relance de la formule de Jacques Delors pour l'Europe future : " Fédération d'Etats-nations ", qui n'est pas du tout ce qu'on croit trop souvent

 * Union politique : ne rêvons pas ! Nous en sommes encore très loin !

 * Pompiers, gendarmes et architectes de l’intégration européenne, par Valentin Kreilinger (synthèse de séminaire - Notre Europe)

L'odyssée de ce processus vaudrait d'être reconstituée dans le détail !

De multiples avatars

Parmi les « avatars » rencontrés, on y retrouverait par exemple :

 * des décisions peu réfléchies de recourir au referendum de ratification - sans pour autant veiller à la préparation adéquate de l'opinion publique ;

 * des calendriers de ratification (parlementaire ou référendaire) aléatoires, tardifs et dictés par de seules considérations de commodité ou d'opportunité politique domestiques ;

 * des procédures complexes et mal maîtrisées impliquant les votes successifs - dans un même Etat membre - de plusieurs assemblées nationales, régionales voire locales ;

 * des « prises en otage » - explicites - du vote parlementaire de ratification dans le cadre de conflits politiques internes sans rapport avec le traité ;

 * des blocages - explicites - de la promulgation de la loi de ratification par le chef de l'exécutif retardant, refusant - voire posant des conditions pour - sa signature finale ;

 * des saisines dilatoires et répétitives d'organes juridictionnels (Cours constitutionnelles) pour des motifs en fait politiques - y compris à un stade avancé de la procédure ;

 * des demandes de renégociation - ou du moins de garanties supplémentaires - de la part d'Etats ayant pourtant signé le Traité ;

 * des menaces de retrait d'une ratification - pourtant dûment votée, promulguée et déposée - par un Etat membre suite à un changement de Gouvernement ...

Un bilan et une remise en cause salutaires

Quel Centre d'études européennes sera intéressé par le recensement - somme toute assez simple - de ce type d'errements qui ont émaillé la procédure de ratification du traité ?

L'intérêt de ce travail serait notamment de :

1. Montrer qu'une proportion importante d'Etats membres (au moins un tiers d'entr'eux) ne sont pas conscients de leur devoir de coopération loyale envers l'UE lors de la ratification des Traités européens.

2. Expliquer que cette attitude est en partie due au fait que la ratification est à tort considérée par les Etats - mais aussi par la Commission et dans une moindre mesure par le PE - comme un attribut quasi-sacré de la souveraineté nationale sur l'exercice duquel aucune instance extérieure ne saurait demander des comptes.

3. Examiner dans quelle mesure les Etats membres pourraient être invités à revoir certains aspects de leurs procédures internes de ratification (calendrier, votes multiples, promulgation, recours juridictionnels,...) afin d'éviter les délais abusifs et les blocages du processus.

4. Amorcer l'étude de l'opportunité de l'introduction d'une règle majoritaire pour la ratification des traités européens.

Peut-être le PE entreprendra-t-il lui-même sans tarder cet exercice salutaire : retracer sans concession le comportement des Etats membres et poser directement le problème de l'unanimité des ratifications dans une UE de bientôt 30/35 Etats membres ?

Cet article a été publié une première fois le 22 août 2009.