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25 avril 2014 5 25 /04 /avril /2014 09:11

Avis du CES, présenté par Frédéric Pascal, rapporteur au nom de la section des affaires sociales

Introduction

Alors que la France s’apprête à présider le Conseil de l’Union européenne et que le traité de Lisbonne est en voie de ratification dans les États membres, le débat sur l’encadrement au niveau communautaire des Services sociaux d’intérêt général (Ssig) est au cœur de l’actualité. La communication sur les Services d’intérêt général (Sig) de la Commission du 7 novembre 2007 a fermé la porte à l’adoption à court terme d’un cadre réglementaire permettant de clarifier les conditions de fonctionnement des services sociaux d’intérêt général. Cette communication a suscité critiques et déceptions chez la plupart des acteurs engagés depuis des années dans une démarche visant à faire reconnaître le rôle des services sociaux et leur place parmi les objectifs fondamentaux de la construction européenne. Pourtant, dans le même temps et en sens inverse, le traité de Lisbonne dessine une avancée significative en matière de reconnaissance des Services d’intérêt économique général (Sieg) : l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fournit une base juridique pour l’adoption de règlements visant à clarifier les principes et les conditions de leur fonctionnement. Le Parlement et le Conseil européens acquièrent de nouvelles prérogatives, ce qui représente un progrès démocratique important. Il reste cependant indispensable que la Commission, qui a le monopole de l’initiative dans ce domaine, fasse des propositions. Le Conseil et le Parlement auront une base juridique incontestable pour l’inciter à proposer des textes sur les Sieg. En outre, la notion de service d’intérêt général au sens large fait son entrée dans le droit primaire par le biais du protocole n° 9 annexé au traité qui a la même valeur juridique que ce dernier.
Après quatre années de réflexions et de débats sur les services d’intérêt général, depuis l’acte fondateur du Livre blanc de 2004, le processus communautaire se trouve en quelque sorte au milieu du gué. C’est à cet égard que la présidence du Conseil de l’Union européenne par la France constitue une occasion : celle de contribuer à clarifier la situation des services sociaux au niveau communautaire. Elle pourra s’appuyer sur le nouveau traité et aussi sur le fait qu’il est devenu difficile de nier les inconvénients d’un traitement au cas par cas, par la Cour de justice des communautés européennes, des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre du droit en vigueur, d’où l’intérêt de lui fournir un cadre plus précis.
La question fondamentale est de savoir comment réserver dans l’Union une place légitime et utile aux services sociaux entre le « tout public non économique » exclu des règles du marché intérieur et de la concurrence, et le « tout marchand » qui est au cœur des règles du marché unique. Les services sociaux interviennent dans le champ économique pour mieux accomplir leurs missions de construction de cohésion sociale fondées sur la solidarité. Ils créent du lien social avec l’ensemble des populations concernées pour les aider à prendre en charge leur propre vie et ceci dans les domaines les plus variés comme la santé, le logement, l’emploi, l’éducation, la formation, les services liés au handicap, au vieillissement, à l’inclusion sociale, au sport, au tourisme social, etc. Ces services sociaux participent au quotidien à la qualité de vie et au bien-être des citoyens.
Le secteur public, les associations, les mutuelles n’ont pas le monopole des services sociaux. De plus en plus, le secteur lucratif est présent. Il est lui-aussi capable d’offrir, quand il y a un marché, le même service social avec efficacité et, dans ce cas, il assure une mission d’intérêt général s’il respecte les conditions prévues par les pouvoirs publics. Cependant, il obéit à un modèle économique et financier différent et s’intéresse surtout aux marchés solvables.
Le présent avis du Conseil économique et social se situe dans ce contexte de paradoxes et d’opportunités. Après avoir établi un panorama des services sociaux d’intérêt général tant en France que dans l’Union, il expose un certain nombre de préconisations relatives à de souhaitables initiatives françaises qui pourraient être adoptées dans le cadre de la prochaine présidence, et poursuivies par les présidences tchèque et suédoise qui suivront, d’une part et des mesures d’adaptation du droit français aux règles communautaires d’autre part.

Cadrage général

Les services sociaux d’intérêt général : de quoi parle-t-on ?

Un champ foisonnant et hétérogène en profonde transformation
Définir le champ couvert par les services sociaux d’intérêt général n’est pas chose aisée. Il est difficile d’appréhender le contour précis de leurs domaines d’intervention, contrairement aux services en réseau (poste, télécommunications, transport, énergie). À tous points de vue, ce sont la diversité et l’hétérogénéité qui caractérisent le paysage des services sociaux.
Le terme « services sociaux d’intérêt général » est apparu tardivement dans le langage communautaire. Il ne figure pour l’instant ni dans le droit primaire ni dans le droit dérivé de l’Union européenne, contrairement aux notions de Services d’intérêt économique général (Sieg) et de Services non économiques d’intérêt général (Sneig). La notion des Sieg figure dans le traité instituant la Communauté européenne aux articles 16 et 86-2. L’article 16 énonce une approche positive et non dérogatoire de la place des Sieg dans le droit communautaire, tandis que l’article 86-2 vise la conciliation des règles de la concurrence et l’accomplissement des missions d’intérêt général : « Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de la concurrence, dans la limite où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. » Les Sieg figurent aussi à l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux, adoptée en 2000 lors du sommet de Nice : « L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément aux traités, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union. » La notion de services non économiques d’intérêt général a été introduite récemment par le biais d’un protocole annexé au traité de Lisbonne.
Dans un avis de 2001, intitulé Les services sociaux privés à buts non lucratifs dans le contexte des services d’intérêt général en Europe, dont le rapporteur était Jean-Michel Bloch-Lainé, le Comité économique et social européen lançait une réflexion sur la spécificité des services sociaux et réclamait une clarification de la part de la Commission.
C’est la Commission qui a consacré la notion de services sociaux d’intérêt général dans son livre blanc de 2004 (Com 374 du 12 avril 2004 : Livre blanc sur les services d’intérêt général) qui en faisait une sous-catégorie des services d’intérêt général. Les Sig peuvent être définis comme des services qui répondent à des besoins économiques et sociaux et qui sont assujettis à des obligations de service public, l’identité de l’opérateur pouvant être publique ou privée, à but lucratif ou non lucratif. La communication de 2006 avait comme objet spécifique les services sociaux d’intérêt général (Com 177 final du 26 avril 2006 : Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne - Les services sociaux d’intérêt général dans l’Union européenne). La Commission y distingue deux grandes catégories de services sociaux d’intérêt général : les régimes légaux et complémentaires de protection sociale couvrant les risques fondamentaux de la vie et les services prestés directement à la personne dans les domaines de l’inclusion sociale, la formation professionnelle, le handicap, le logement social, les soins aux plus jeunes et aux personnes âgées. Il faut noter que la Commission ne distingue pas les services en fonction du mode d’organisation de l’activité ni du statut des organismes, mais en fonction du type d’activité et des publics visés. Comme pour les services d’intérêt général au sens large, c’est la nature des missions qui est privilégiée par la Commission, non le statut public ou privé des organismes chargés d’accomplir ces missions. De leur côté, les services de santé font depuis deux ans l’objet d’un traitement spécifique de la part de la Commission. Ils ont en effet été sortis du champ de la communication d’avril 2006 sur les Ssig au motif que dans la foulée du vote de la directive services, une initiative sectorielle allait leur être dédiée afin de régler les problèmes se posant spécifiquement à leur secteur, en particulier ceux ayant trait à la mobilité des patients et aux conditions de leur prise en charge au sein de l’espace communautaire. Mais alors même que ce projet de directive n’est toujours pas rendu public face aux difficultés soulevées par l’exercice, nombre d’acteurs s’accordent à dire que cette séparation ne va pas sans poser de questions, notamment parce que le secteur médico-social en France risquerait de relever à terme de deux types de réglementations communautaires.
Le champ qui correspond, en France, aux services sociaux tels que définis par la Commission est également vaste et caractérisé par la grande diversité des instruments législatifs ou réglementaires, destinés à en assurer la régulation et l’encadrement. Ce morcellement est en partie le reflet de l’histoire de la construction de chaque secteur et de l’engagement, plus ou moins marqué, plus ou moins précoce, de la puissance publique dans la régulation de missions assumées au départ par les acteurs de la société civile.
La liste des services sociaux d’intérêt général en France est composée des éléments suivants :
– secteur de la protection sociale obligatoire et complémentaire : Codes de la sécurité sociale et de la mutualité ;
– secteur social et médico-social : régulé par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 codifiée dans le Code de l’action sociale et des familles ;
– secteur des services à la personne : régulé par la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 codifiée partiellement dans le Code du travail et dans le Code de l’action sociale et des familles ;
– secteur des services d’aide et d’accompagnement à domicile intervenant en direction des publics fragiles qui est soumis à une réglementation qui dépend soit de la loi du 2 janvier 2002, soit de celle du 26 juillet 2005 ;
– secteur de l’insertion par l’activité économique : régulé par les lois du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion et de cohésion sociale du 18 janvier 2005, codifiées dans le Code du travail ;
– secteur de l’emploi et de la formation qui a fait l’objet de nombreuses lois depuis 1971, codifiées dans le Code du travail ;
– secteur du logement social dont la réglementation est codifiée dans le Code de la construction et de l’habitat ;
– secteur de la petite enfance (accueil collectif et individuel) qui fait l’objet de la loi du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et familiaux (Code du travail) et du décret du 20 février 2007 ;
– secteur de la protection de l’enfance en danger et de la prise en charge de l’enfance délinquante : régulé par la loi du 6 janvier 1986 et le décret du 5 mars 2003 ;
– secteur de la jeunesse, du sport et de l’éducation populaire : régulé par la loi du 17 juillet 2001 et par une série de textes réglementaires ;
– secteur du tourisme social : régulé par la loi du 17 juillet 2001.

À la variété des missions et des textes législatifs, s’ajoute la grande diversité des acteurs intervenant, directement ou indirectement, dans le domaine social : État, collectivités locales, associations, fondations, mutuelles, syndicats, entreprises publiques, entreprises privées à but lucratif et organismes de protection sociale. Ce foisonnement des acteurs est une caractéristique majeure des services sociaux dès leur origine. La place du secteur associatif est généralement importante, mais elle varie sensiblement d’un secteur à l’autre et la part respective des différents intervenants n’est pas stable dans le temps. À titre d’exemple, l’activité des entreprises privées à but lucratif prestataires de services à la personne a fortement progressé en 2005 (+ 56 %). Elles sont aujourd’hui plus d’un millier même si les associations réalisent plus de 80 % de l’activité du secteur (Insee Premières, Les services à la personne en 2005 : poussée des entreprises privées, mai 2007, n° 20.1). Le secteur de l’hébergement des personnes âgées est de plus en plus investi par le secteur privé à but lucratif. En revanche, le secteur de la prise en charge des enfants et des adultes handicapés est peu investi par le secteur marchand : autorités publiques et associations sont depuis toujours fortement majoritaires, sans évolution notable à ce jour. Il en va de même pour le secteur de la petite enfance en matière d’accueil collectif : malgré l’insuffisance de l’offre, les structures sont gérées dans leur très grande majorité par les communes ou les associations (Cnaf, L’accueil du jeune enfant en 2006, données statistiques, données issues de la Drees, de l’Insee, de la Mutualité sociale agricole (Msa) et du ministère de l’Éducation nationale).
Vaste, hétérogène dans ses missions et dans le statut des intervenants, le secteur des services sociaux est en pleine mutation. Il a récemment fait l’objet d’une modernisation qui mérite d’être soulignée car elle modifie le paysage du social en France. La loi 2002-2 du 2 janvier 2002 relative au secteur social et médico-social est à cet égard exemplaire. Elle rénove et unifie le régime d’autorisation auquel sont soumis les établissements, aussi bien gérés par le secteur public que par le secteur privé lucratif et non lucratif. Elle confère des droits nouveaux aux usagers, met en route une logique d’évaluation et insiste sur la qualification des intervenants dans l’ensemble du secteur. La loi de 2005 sur les services à la personne est un autre exemple significatif. Elle vise à développer l’offre en multipliant les modalités d’intervention des organismes (mode prestataire, mandataire, gré à gré), et en innovant quant aux modes d’action de la puissance publique (chèque emploi service universel, Agence nationale des services à la personne). En ce qui concerne le secteur de la perte d’autonomie, des innovations majeures sont également intervenues : création de l’allocation personnalisée d’autonomie, volonté affichée de concilier le libre choix entre maintien à domicile et entrée en établissement, création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.
Dans ces secteurs, le processus de réformes est toujours en cours et, évidemment, la recherche de la qualité n’est pas parvenue à son terme : néanmoins, il est possible d’affirmer que le champ des services sociaux a subi une récente et profonde transformation, réclamée à la fois par les usagers et par les professionnels. L’approfondissement de la décentralisation a accompagné ce processus de changement et l’a certainement amplifié : la logique de proximité et le sur-mesure sont désormais des critères dominants dans la définition et la gestion des services sociaux, ce qui n’était pas toujours le cas auparavant. Le droit communautaire a joué un rôle dans cette modernisation, en diffusant, par le biais notamment de la méthode ouverte de coordination, la logique de l’évaluation et la recherche d’indicateurs pertinents pour mesurer la qualité des services et établir une comparaison entre différents opérateurs. Ainsi, la loi de 2002 relative aux services et établissements sociaux et médico-sociaux a créé un Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale (devenu Agence nationale d’évaluation sociale et médico-sociale) qui a un rôle de diffusion des bonnes pratiques, de choix en matière d’organismes évaluateurs, de promotion de la culture de l’évaluation et d’évaluation des établissements et services expérimentaux.
La transformation des services sociaux, leur modernisation récente constituent une incitation à agir au niveau européen : l’objectif est de parvenir à définir un cadre communautaire adapté au développement des services sociaux. Celui-ci devra permettre de prolonger les évolutions en cours, sans remettre en cause les réformes déjà entreprises et sans fragiliser des acteurs historiques qui ont su s’adapter à un contexte évolutif et à une complexité normative croissante.

Les modes de financement des services sociaux d’intérêt général
En 2006, le montant total des prestations de protection sociale s’est élevé à 526 milliards d’euros soit 29,4 % du produit intérieur brut français.
Les régimes d’assurances sociales (les régimes de sécurité sociale, l’assurance chômage et les régimes directs des employeurs publics) versent 80 % des prestations (425 Md€).
Le reste est assuré par les régimes d’employeurs publics et privés extralégaux (13 Md€), les régimes de la mutualité, de la retraite supplémentaire et de la prévoyance (23 Md€), les régimes d’intervention sociale des administrations publiques (56,6 Md€) et enfin par les régimes d’intervention sociale des instituts sans but lucratif au service des ménages (8,2 M€).
Dans cet ensemble, il est difficile de définir ce qui relève expressément du champ des Ssig.
Une approximation peut être faite à partir du total des dépenses d’action sociale que l’on peut définir comme « l’ensemble des prestations autres que les assurances sociales ». Le montant des dépenses consacrées à l’action sociale avoisinait les 102 Md€ en 2004. Pour 2006, si l’on conserve cette même répartition entre action sociale et assurance sociale, on obtient un montant de l’ordre de 111 Md€.
Les financeurs de l’action sociale sont multiples. Pour s’en rendre compte, on peut prendre l’exemple des associations intervenant dans ce champ. Sur les 21,5 Md€ de financement des associations de la santé et du social, on constate une répartition entre 1/3 de financements privés (cotisations, dons et mécénat, recettes d’activités privées) et 2/3 de financements publics. Parmi ces derniers, les principaux financeurs sont l’État (17,7 %), les départements (17 %), les organismes sociaux (15 %) et les communes (10,7 %) d’après les travaux de Viviane Tchernonog, chercheur au CNRS.
Traditionnellement en France, le mode contractuel de relation entre les collectivités publiques et les prestataires est régi par deux modalités principales :
– la convention d’objectifs avec subventionnement ;
– un cadre de création d’activité fixé par une loi (ex : loi 2002-2 pour le secteur social et médico-social).

Ces deux modalités s’inscrivent dans une logique de promotion de l’initiative du prestataire qui présente un projet.
La subvention constitue un mode important de soutien financier des services sociaux d’intérêt général. La décision d’attribuer un soutien financier à une structure sous la forme de subvention appartient à l’autorité publique qui en définit le montant et les conditions de renouvellement. En particulier, elle s’attache à faire en sorte que soit respectée une proportionnalité entre le service rendu et le montant de l’aide attribuée. La subvention, en tant que mode de financement, se distingue de l’aide et de l’incitation fiscales attribuées à la structure et de l’aide directe à la personne qui vise à solvabiliser la demande de services. La subvention ne se confond ni avec une commande publique suite à un appel d’offres défini par le Code des marchés publics ni avec une délégation de service public définie par la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier du 11 décembre 2001.
Cependant, la logique de promotion de l’initiative privée est progressivement contrecarrée par une nouvelle logique, celle de la mise en concurrence des opérateurs dans le cadre des appels d’offres, qui devient le mode contractuel de droit commun. Dans ce dernier cas, c’est la collectivité publique qui a la maîtrise de la commande et des conditions de réalisation du projet.
Le développement de cette nouvelle logique concerne les domaines d’activité dans le secteur de l’insertion par l’activité économique, de la petite enfance, de la formation, de la jeunesse et de l’éducation populaire. En outre, il existe aussi une tendance à mettre en concurrence les services sociaux sur le champ de la subvention, dans le cadre « d’appels à projets », ce qui crée une confusion avec le Code des marchés publics.
Il manque aujourd’hui au niveau national un outil juridique adapté permettant de tels financements sans ambiguïté. La seule définition juridique de la subvention, hors de la jurisprudence, se trouve dans la circulaire de mise en œuvre du Code des marchés publics, ce qui peut paraître paradoxal.

Une hétérogénéité retrouvée au niveau communautaire
Les services sociaux des États ne connaissent pas tous le même degré de développement car la construction des systèmes sociaux des États membres est le fruit de valeurs et de traditions propres à chaque pays. Mais ils poursuivent tous un même objectif : promouvoir la cohésion sociale et territoriale en offrant des services de qualité accessibles à tous les citoyens, dont la situation de fragilité le nécessite. Ce qui sous-tend ces services destinés à assurer la cohésion sociale est une certaine idée de la solidarité. Celle-ci est fondée sur un accès universel aux prestations indépendamment de la contribution de chacun. Dans ce sens, la solidarité n’est pas seulement un moyen pour venir en aide aux plus défavorisés, elle est aussi un objectif au service de la cohésion sociale.
Dans un rapport sur les services sociaux en Europe, le Conseil de l’Europe détermine quatre secteurs de services sociaux :
– le secteur informel qui concerne toutes les formes d’aides à la personne fournies gratuitement dans un cadre familial ;
– le secteur volontaire à but non lucratif qui est composé des associations, des fondations et, en France, des mutuelles ;
– le secteur public qui regroupe les services fournis par l’État, les collectivités territoriales et, en France, les organismes de sécurité sociale ;
– le secteur à but lucratif qui rassemble des prestataires de services dégageant des revenus ou des bénéfices distribuables.

S’appuyant sur les travaux des sociologues A. Antonnen et J. Sipilia, le Conseil de l’Europe définit quatre modèles de services sociaux en Europe : le modèle nordique, le modèle de solidarité familiale, le modèle beveridgien, le modèle dit de la « subsidiarité ».
Le modèle nordique (Danemark, Finlande, Norvège, Suède) repose sur le principe de la protection pour tous. Les services s’adressant à un public vulnérable sont d’accès facile et financés par des impôts. Les autorités locales jouent un rôle essentiel dans la planification et la fourniture des services sociaux. La participation des associations est assez limitée et le rôle des prestataires à but lucratif est réduit. Toutefois, ce modèle a évolué sous l’influence de facteurs économiques et politiques. Les prestations fournies par les associations se développent dans le cadre d’une politique visant à diversifier les prestataires d’aide sociale.
Dans le modèle de solidarité familiale (Espagne, Grèce, Italie, Portugal), dominent la responsabilité des familles et le rôle de certaines associations établies de longue date. La fourniture des services par l’État est réduite. Le rôle central qui est accordé à la famille a pour contrepartie un développement moindre des services, comme les crèches par exemple.
Le modèle beveridgien (Royaume-Uni essentiellement) accorde une place importante à la fourniture directe de services. Les prestataires de services à but lucratif et les associations jouent un rôle croissant. L’État passe des accords de sous-traitance, sur la base d’un cahier des charges, avec des prestataires de services et cible les services sur les usagers les plus dépendants ou sur les personnes à faibles revenus. À titre d’exemple, les services sociaux des autorités locales sont chargés d’évaluer les besoins des personnes âgées. Ils achètent des services à des prestataires, le plus souvent privés. Ces services sociaux sont financés par les autorités locales et le service public de santé (Nhs). Ce modèle repose sur la privatisation des services dans la mesure où il fait appel à des organisations à but lucratif, notamment en ce qui concerne les maisons d’accueil pour personnes âgées.
Dans le modèle dit de la « subsidiarité » (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Pays-Bas), les services sont fournis principalement par des structures à but non lucratif financées essentiellement par l’État. La famille exerce également une très forte responsabilité. Ces services ont une vocation universelle : ils s’adressent, la plupart du temps, à toute la population au nom de la mixité sociale. Cependant, il existe des différences importantes entre pays.
De manière générale, il existe des différences entre les États quant aux principes fondant l’existence des services sociaux. Ainsi, deux tendances s’opposent. Pour certains, comme le Royaume-Uni, le financement public des services sociaux doit rester limité. Pour d’autres, comme les pays scandinaves, l’investissement public dans des services sociaux accessibles à tous bénéficie à moyen et long terme à l’ensemble de la société.
Le débat sur les services d’intérêt général, les services d’intérêt économique général et les services sociaux d’intérêt général révèle les ambiguïtés du concept d’Europe sociale et sa difficile coexistence avec les règles du marché intérieur.

Un domaine de responsabilité partagée entre l’Union européenne et les États membres
Dès l’origine de la construction européenne, les questions sociales sont le domaine par excellence de l’application du principe de subsidiarité. Celui-ci exige que l’Union européenne intervienne uniquement dans les domaines où il existe une question d’intérêt commun et que les moyens communautaires soient proportionnés aux objectifs à atteindre. Depuis le livre blanc de 2004, la Commission européenne a sans cesse réaffirmé l’application pleine et entière du principe de subsidiarité aux services d’intérêt général et aux services sociaux d’intérêt général. Dans sa communication de 2006, la Commission rappelle que « les États membres sont libres de définir ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, ou en particulier par services sociaux d’intérêt général. Au sein des États membres, ce sont les pouvoirs publics, à l’échelon approprié, qui définissent les obligations et les missions d’intérêt général de ces services ainsi que leurs principes d’organisation ».
Le protocole annexé au traité de Lisbonne a conforté le principe de subsidiarité en matière de services d’intérêt économique général dans le droit primaire. Il réaffirme « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général d’une manière qui réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ». L’introduction de ce protocole dans le traité de Lisbonne fait suite à une réponse de la Commission européenne relative à une notification du gouvernement néerlandais des aides attribuées par l’État en matière de logement social. La Commission y avait indiqué que le caractère d’intérêt général de l’activité devait avoir un rapport avec l’accès au logement des plus défavorisés tandis que le gouvernement néerlandais n’entendait pas réserver le logement social aux personnes ayant de faibles ressources. L’enjeu que recouvre le protocole est donc la liberté des États de définir au niveau national, sans ingérence du niveau communautaire, le contenu des missions d’intérêt général qu’ils confient à certains prestataires. Il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences qu’emportera ce protocole sur les décisions de la Commission, du Conseil et du Parlement européen ainsi que de la Cour de justice des communautés européennes (Cjce). On peut se demander en particulier s’il modifiera (et si oui, comment) les conditions dans lesquelles la Commission fait usage de la notion d’erreur manifeste en matière de qualification de missions d’intérêt général, à l’égard des États membres. Dans le cadre de son contrôle des modalités de financement du logement social aux Pays-Bas, la Commission avait en effet considéré que la qualification par le gouvernement néerlandais du logement social comme service d’intérêt général relevait d’une « erreur manifeste de qualification », remettant en cause non seulement le système de financement mais encore la définition même du contenu des missions de service public par un État membre. En novembre 2007, la Commission s’est appuyée sur l’inclusion du protocole dans le traité pour justifier le renoncement dans l’immédiat à l’élaboration d’un cadre juridique pour les Ssig, alors que le Parlement européen par le biais du rapport Hasse-Feirerra réclamait ce cadre.

Le respect du principe de subsidiarité est régulièrement mis en avant par les opposants à l’adoption d’un cadre juridique communautaire relatif aux services d’intérêt général et/ou aux services sociaux d’intérêt général. Deux arguments sont utilisés à cet effet :
– l’adoption d’un cadre communautaire risque de mettre en péril la liberté des États membres de mettre en œuvre les services sociaux d’une manière adaptée aux besoins des usagers et aux spécificités culturelles et géographiques de chaque pays ;
– le domaine des services d’intérêt général ne présente pas de dimension européenne évidente qui justifie une intervention de niveau communautaire.

Ces deux arguments doivent être relativisés à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice et des communications de la Commission.
Celles-ci établissent d’une part que les pouvoirs publics conservent la pleine maîtrise de ce qu’ils entendent définir comme obligations et missions de service public à l’échelon (national ou local) qu’ils jugent approprié. Les pouvoirs publics disposent également d’une grande marge de manœuvre pour définir les modalités d’organisation des services publics (monopole ou organisation concurrentielle en particulier). L’obligation communautaire porte uniquement, sous le contrôle de la Cour de justice, sur la proportionnalité entre le contenu des missions d’intérêt général et les moyens mis en œuvre pour les réaliser, en vertu de l’article 86-2 du traité instituant la Communauté européenne (article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).
Ainsi, concernant les services sociaux d’intérêt général, le droit communautaire ne s’oppose pas à ce que l’objectif d’une protection sociale de qualité à caractère universel contre les risques de l’existence soit atteint grâce à un monopole des caisses de sécurité sociale qui collectent les cotisations et versent des prestations en proportion des besoins des personnes. Dans ce cas, la logique poussée de solidarité et de mutualisation des risques justifie l’absence de mise en concurrence des opérateurs sur un marché : partout où ils existent et fonctionnent de cette manière, les systèmes légaux de protection sociale ont été exclus par la Cour de justice des communautés européennes de l’application des règles du marché intérieur et de la concurrence. Les régimes d’assurance obligatoire fonctionnant selon le principe de la solidarité, offrant des prestations indépendantes des cotisations sont considérés comme de nature « purement sociale » et par conséquent « non économique » (arrêts Cjce, Poucet et Pistre du 17 février 1993, Inail du 22 janvier 2002, Freskot du 22 mai 2003, Aok Bundesverband du 16 mars 2004).
En revanche, à partir du moment où un État considère que le marché et la mise en concurrence des opérateurs sur ce marché ne sont pas des obstacles à l’accomplissement des missions de service public, le fonctionnement du marché doit obéir (avec plus ou moins de sévérité selon l’ampleur des obligations de service public) aux règles communautaires du marché intérieur et de la concurrence (liberté d’établissement, de prestation, non discrimination, transparence dans la commande publique, interdiction des aides d’État). Il appartient bien à chaque État membre, en fonction de ses caractéristiques propres (historiques, sociales, culturelles, géographiques) et de ses choix politiques, de décider de la nature des services publics qu’il souhaite définir et d’adapter ensuite ses moyens à ses objectifs. Ainsi, la subsidiarité vise-t-elle essentiellement à protéger une liberté de nature politique à l’intérieur des États membres. Il appartient à ces derniers, sur la base de choix démocratiques dans un cadre national, de décider jusqu’où ils souhaitent aller dans la définition des missions de service public et des prérogatives attachées à ces missions.
L’adoption d’un cadre communautaire pour les services sociaux d’intérêt général ne remettrait pas en question cette liberté : elle viserait à mieux articuler les règles du marché et l’accomplissement des missions de service public dans le cas où les missions d’intérêt général ne justifient pas une fermeture à la concurrence (secteur médico-social, logement social pour ne prendre que deux exemples), c’est-à-dire aux services d’intérêt économique général. Le cadre communautaire consisterait à inscrire dans le droit positif de l’Union européenne ce qui fait actuellement l’objet de la jurisprudence de la Cour de justice sur la base de l’article 86-2, de manière à éviter que la conciliation entre intérêt général et règles de la concurrence ne soit opérée au cas par cas, sur la base des litiges ou des questions préjudicielles soumis à la Cour. Ce cadre communautaire viserait également à mieux cerner la notion d’erreur manifeste dans la qualification des missions d’intérêt général afin d’apporter aux acteurs une plus grande sécurité juridique.
Les communications successives de la Commission mettent d’autre part clairement en avant l’existence d’une dimension européenne des services d’intérêt général. Ceux-ci sont définis comme essentiels à la citoyenneté européenne, à la cohésion sociale et territoriale, à l’exercice des droits fondamentaux et à la compétitivité des entreprises. Dans sa communication de 2006, la Commission européenne indique que des services d’intérêt général de qualité sont nécessaires à la réussite de la stratégie de Lisbonne et qu’il existe bien une « conception commune des services d’intérêt général dans l’Union ». Ce raisonnement fait écho à un sentiment partagé : les services d’intérêt général et en particulier les services sociaux d’intérêt général seront essentiels, à l’avenir, pour faire face à certains défis majeurs pour la croissance et l’emploi : formation, couverture contre les risques, prise en charge des personnes en perte d’autonomie, conciliation vie professionnelle-vie familiale. L’énoncé de ces enjeux pour l’Union européenne dans son ensemble indique que les services d’intérêt général possèdent bien une dimension communautaire que le nouveau traité de Lisbonne a pleinement affirmée par le biais de l’article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui modifie l’article 16 du traité instituant la Communauté européenne.

Un enjeu économique majeur et une portée symbolique forte
Le débat autour de la spécificité des services sociaux ne doit pas faire oublier que ces derniers représentent un enjeu économique déterminant et un domaine clef pour la réalisation du marché intérieur. D’ores et déjà, les services au sens large représentent plus de 70 % du PIB de l’ensemble des pays européens. Ils sont un vecteur essentiel de richesse, de croissance, d’emploi et de compétitivité. Les services sociaux sont particulièrement concernés, car fortement créateurs d’emplois et générateurs d’externalités positives pour l’ensemble de l’économie.
Alors que le marché intérieur des marchandises et des capitaux est quasiment achevé, la réalisation du marché des services est aujourd’hui l’objectif prioritaire de la Commission européenne, et plus particulièrement de la direction générale du marché intérieur. C’est la raison pour laquelle le moment est bien choisi pour se demander si les instruments et les principes jadis mis en œuvre pour faciliter la liberté de circulation des produits doivent s’appliquer à l’identique pour réaliser le marché intérieur des services.
Les débats à propos de la directive services dans le marché intérieur présentée par la Commission en janvier 2004 ont constitué un moment fort de cette interrogation, face à la proposition de la Commission d’appliquer le principe du pays d’origine afin de favoriser la liberté de circulation des services. Le principe du pays d’origine signifie qu’un opérateur qui décide de prester un service dans un pays autre que celui où il est établi pourra le faire en satisfaisant uniquement à la réglementation de son pays d’origine, à l’exclusion de celle en vigueur dans le pays d’accueil. Il faut préciser que la Commission avait choisi l’application du principe du pays d’origine alors qu’aucune harmonisation préalable des conditions dans lesquelles sont fournis les services n’a été réalisée, ce qui risquait d’inciter les pays à une forme de « dumping social » pour favoriser l’exportation de leurs services, au détriment de la qualité et de la sécurité des clients ou usagers. La version définitive de la directive, après les débats au Parlement européen, ne fait plus référence au principe du pays d’origine mais la problématique d’ensemble reste identique : face à l’enjeu économique que représentent les services, quelle est la bonne méthode pour favoriser leur développement, susciter une offre lorsqu’elle est insuffisante tout en améliorant la qualité et la sécurité ? C’est la même question qui s’est posée en France lors de l’adoption de la loi sur les services à la personne, avec les mêmes tensions et les mêmes débats. Les partenaires sociaux nationaux et européens ont un rôle essentiel à jouer dans ce domaine : la qualité du dialogue social et des accords signés dans le secteur des services seront des atouts majeurs pour accompagner l’achèvement du marché intérieur des services sans risque de « dumping social » ni de baisse de la qualité. Les services sociaux sont davantage concernés par le principe de la liberté d’établissement établi par la directive : il signifie qu’un État ne peut ériger des obstacles à l’établissement sur son territoire de prestataires étrangers de services. En particulier, les régimes nationaux d’autorisation et d’encadrement ne doivent pas édicter des conditions telles qu’ils empêchent en réalité les prestataires étrangers de s’installer et de proposer leurs services.
Au-delà de l’enjeu économique que représentent les services sociaux, ceux-ci reflètent au sein de chaque État membre, un ensemble de valeurs et de conceptions fortes de la vie en société. En France, le secteur des services sociaux est marqué par l’importance de l’initiative des associations et de la volonté des acteurs du secteur non lucratif de préserver leur autonomie vis-à-vis de la puissance publique. Il est par ailleurs marqué par les notions de service public et par la jurisprudence du juge administratif. Historiquement, les services sociaux, à travers la sécurité sociale, sont aussi le lieu d’une configuration originale de répartition des pouvoirs entre l’État et les partenaires sociaux. À cette configuration originale s’ajoute une conception universaliste du social qui s’oppose à la logique de l’assistance qui vise à réserver l’intervention sociale aux plus défavorisés. La forte portée symbolique des services sociaux au sein de chaque État membre rendra toujours difficile la définition de principes communs au niveau de l’Union européenne, sans remettre en cause la nécessité et la possibilité de s’entendre sur un cadre communautaire en la matière. En effet, malgré la diversité dans l’organisation des services en réseau, ceux-ci disposent aujourd’hui d’une réglementation particulière qui souligne autant les règles du marché que les principes de continuité, de qualité et d’universalité dans l’accès. On peut se demander pourquoi les services sociaux d’intérêt général devraient rester à l’écart d’une telle démarche visant à préserver leurs caractéristiques propres et à mettre en avant, dans l’ensemble de l’Union, les valeurs dont ils sont porteurs.
La Commission, dans sa communication de 2006 sur les services sociaux d’intérêt général (Com 2006 177 final), a d’ores et déjà tracé les contours, selon la méthode du faisceau d’indices, de la spécificité des services sociaux en indiquant qu’ils présentaient les caractéristiques suivantes, non cumulatives :
– un fonctionnement fondé sur le principe de solidarité régi notamment par la non sélection des risques ou par l’absence d’équivalence à titre individuel entre cotisations et prestations ;
– un caractère polyvalent et personnalisé intégrant les réponses aux divers besoins nécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et protéger les personnes les plus vulnérables ;
– une absence de but lucratif ;
– une participation de volontaires et bénévoles ;
– un ancrage marqué dans une tradition culturelle ;
– une relation asymétrique entre prestataires et bénéficiaires ne pouvant être assimilée à une relation de type fournisseur-consommateur.

Dans sa communication publiée en octobre 2007 consacrée à la stratégie européenne en matière d’inclusion sociale, la commission indique qu’« Outre les régimes légaux et complémentaires de sécurité sociale et les services de santé, les services sociaux d’intérêt général comprennent aussi d’autres services essentiels prestés directement à la personne, qui jouent un rôle de prévention et de cohésion sociale, facilitent l’inclusion des personnes dans la société et garantissent l’accomplissement de leurs droits fondamentaux ».
Ces caractéristiques contribuent à souligner l’importance des services sociaux dans la citoyenneté européenne et pourraient constituer la base d’une définition en droit communautaire des services sociaux.

La régulation française en matière de services sociaux

La spécificité des services sociaux au sein du service public
La société civile, et en particulier le secteur associatif ont joué dès l’origine un rôle moteur dans la création des services sociaux en France. Toutes les innovations sociales de la fin du XIXe et du XXe siècle ont été inspirées par cette société civile avant d’être confirmées par la loi ou les accords entre partenaires sociaux. Ce sont les associations d’inspiration laïque ou religieuse qui ont inventé les mouvements de jeunesse, d’éducation populaire, les colonies de vacances et l’aide aux devoirs. Les sociétés de bienfaisance initiées par les forces religieuses ou laïques ont mis en place des structures d’accueil pour répondre aux maux que l’on désignera, après la révolution industrielle, sous le vocable de « question sociale ». La révolution industrielle est également à l’origine du développement de l’intervention des entreprises privées et des syndicats dans la fourniture de services sociaux. Les premières réalisations du logement social et les allocations familiales ont été initiées par le patronat dès le XIXe siècle. Une mosaïque d’institutions a répondu, de manière parfois désordonnée et variable sur le territoire, à un ensemble de besoins très divers tandis que l’intervention de l’État demeurait notoirement insuffisante et questionnée dans sa légitimité même. Il faut attendre la fin de la seconde guerre mondiale et le préambule de la constitution de 1946, sous l’influence du Conseil national de la Résistance, pour que la vocation de l’État à intervenir dans le domaine social et à y garantir des droits objectifs soit pleinement reconnue et fasse l’objet d’un assez large consensus. Par ailleurs, ce sont des militants syndicaux qui, par leur initiative, ont permis la création du premier régime de retraite complémentaire collectif en 1947 avant qu’il ne soit généralisé à tous les salariés en 1972. C’est à partir de cette époque que le système de protection sociale géré par les partenaires sociaux contribue au financement des multiples services sociaux.
Aujourd’hui encore, l’innovation sociale reste entre les mains d’hommes et de femmes engagés dans telle ou telle cause. Ces vigies perçoivent des besoins, les analysent et finissent par convaincre l’administration du bien-fondé de ce besoin. Ce sont les associations familiales telles que l’Unapei qui ont initié la plupart des services médico-sociaux du handicap mental. Ce sont les personnes handicapées regroupées dans l’Association des paralysés de France et dans d’autres associations qui ont été les inventeurs des services les concernant. Ce sont des militants issus de la Résistance qui ont créé les Glénans et le tourisme social. Les associations sportives d’amateurs qui représentent une part importante du tissu associatif sont l’œuvre de bénévoles qui, à travers tout le territoire, permettent à leurs concitoyens de pratiquer une activité sportive. De même, on pourrait parler des services pour l’emploi, pour la formation, pour le planning familial, etc. Mais toutes ces initiatives n’auraient pas survécu en France sans la réponse financière des pouvoirs publics, des organismes de sécurité sociale et des régulations qu’ils ont été amenés à mettre en place au nom de l’intérêt général. Contrairement à d’autres pays, la culture de l’État jacobin et centralisateur a conduit à ce système d’aide publique. Le mécénat des particuliers et des entreprises, que l’on trouve aux États-Unis et au Royaume-Uni depuis le XVIIIe siècle, a fait réellement son apparition en France depuis le début des années 80. Il jouera de plus en plus un rôle important dans le cadre d’une diversification du soutien financier aux structures associatives et aux fondations. Pour le moment, il demeure minoritaire dans le financement des services sociaux. Notre modèle social français a toujours besoin de l’État garant et de l’État stratège.
Il est intéressant de remarquer que lors de l’adoption de la loi de 2002 sur le secteur social et médico-social, le législateur, en accord avec la majorité des acteurs du secteur, n’a pas retenu la qualification de « missions de service public » pour qualifier les missions remplies par les établissements, lui préférant le vocable de « missions d’intérêt général et d’utilité sociale » (article 5 de la loi, codifié à l’article L. 311-1 du Code de l’action sociale et des familles). Contrairement aux services publics en réseau (transport, électricité, poste, télécommunications...) nationalisés et organisés sous la forme de monopoles publics au niveau national, les services sociaux ont été organisés en France sous la forme de l’octroi d’une mission d’intérêt général au niveau national ou local, avec une majorité d’opérateurs privés. Même lorsqu’un service public a été créé dans le secteur social, il n’a pas été conçu comme un monopole : les établissements sanitaires de statuts privés à but non lucratif peuvent participer au service public hospitalier. C’est la raison pour laquelle le droit communautaire a d’abord remis en cause les modalités d’organisation des services en réseau, aujourd’hui ouverts à la concurrence. Il est donc normal que les services sociaux aient été touchés plus tardivement par les avancées du droit communautaire que les services publics en réseau libéralisés dans les années 90.
Si les directives européennes concernant les services en réseau avaient comme objectif de les libéraliser, c’est-à-dire de les ouvrir à la concurrence tout en énonçant des missions de service universel, la législation européenne à venir concernant les services sociaux d’intérêt général doit avoir comme objectif de mieux concilier leurs missions avec le marché intérieur et la concurrence.

Un régime d’encadrement visant la protection des personnes vulnérables
L’intervention de l’État dans sa mission d’encadrement et de contrôle est toujours en vigueur et se trouve confrontée aux avancées du droit communautaire et à l’achèvement du marché intérieur. Il s’agit de la mission de contrôle et d’encadrement des conditions dans lesquelles les opérateurs privés répondent aux missions d’intérêt général qui leur sont confiées. La notion d’autorisation est fort ancienne : elle date d’avant la Révolution française. Le Conseil d’État, dans un avis du 17 janvier 1806, en a consacré le principe en indiquant que les établissements hospitaliers comme ceux de bienfaisance ne pouvaient exister sans une autorisation expresse. L’affirmation de ce principe est en lien avec l’extension du pouvoir de l’État et de sa capacité de financement. Elle s’est heurtée régulièrement à une forme de résistance de la part des acteurs non lucratifs, très attachés au respect de leur autonomie. Aujourd’hui, le régime d’encadrement des services sociaux n’est plus contesté dans son principe. Il est souvent mis en œuvre conjointement par les services extérieurs de l’État et les conseils généraux. Il constitue un instrument essentiel de la protection des usagers et de l’amélioration globale de la qualité des services. Il est pourtant potentiellement mis en cause par le droit communautaire à travers la transposition de la directive services dans le marché intérieur qui doit intervenir au plus tard en décembre 2009. La meilleure preuve de la légitimité désormais acquise du régime d’encadrement des services sociaux est qu’il est défendu par la majorité des acteurs du secteur face aux institutions européennes, en particulier la Commission. Plusieurs types de dispositifs sont utilisés par les pouvoirs publics afin de s’assurer de la qualité des services délivrés aux usagers des services sociaux :
– l’autorisation : elle concerne la création, transformation ou extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux. La délivrance de l’autorisation est soumise à plusieurs conditions parmi lesquelles le respect des règles d’organisation et de fonctionnement prévues par le Code de l’action sociale et des familles, la compatibilité avec les schémas d’organisation territoriaux ainsi que le caractère maîtrisé du coût de fonctionnement. Les structures d’accueil collectif en matière de petite enfance font aussi l’objet d’une procédure d’autorisation qui porte sur la qualité du fonctionnement ainsi que la qualification des professionnels. Enfin, les associations socio-judiciaires dans le champ de la protection de l’enfance font l’objet d’une autorisation du Conseil général ainsi que d’une habilitation du ministère de la Justice ;
– l’agrément : il concerne le secteur des services à la personne avec deux types d’agrément, l’agrément simple qui permet de bénéficier d’avantages fiscaux et l’agrément qualité pour l’accueil de publics fragiles. Cet agrément qualité a la même valeur juridique que l’autorisation de la loi 2002-2 pour les établissements sociaux et médico-sociaux. Les assistantes maternelles doivent aussi être agréées par le président du Conseil général pour pouvoir exercer leur profession : cet agrément porte sur les conditions de l’accueil à domicile, le nombre d’enfants accueillis et les temps d’accueil autorisés. Enfin, les associations d’éducation populaire sont également agréées au niveau national ou local, sur des critères portant à la fois sur la gestion financière des structures et sur la qualité de l’accueil des personnes. Il existe également des agréments qui ne concernent que l’activité et non pas la structure (activité sportive culturelle, formation...) ;
– le conventionnement des structures couplé à un agrément des publics : c’est le cas pour les structures de l’insertion par l’activité économique pour lesquelles le service public de l’emploi s’assure qu’elles recrutent des personnes parmi les plus éloignées du marché de l’emploi.

La durée de validité de ces différents instruments est limitée dans le temps. S’y ajoute une évaluation des conditions dans lesquelles le prestataire remplit ses obligations : autorisations, agréments, habilitations et conventionnements peuvent être retirés ou non renouvelés en cas de non-respect des règles édictées par la puissance publique délégataire.

La transposition de la directive services
La directive relative aux services dans le marché intérieur a été adoptée dans sa forme définitive le 12 décembre 2006. Elle vise à l’élimination des obstacles au développement des activités de services entre les États membres, considéré comme « un moyen de renforcer l’intégration entre les peuples européens et de promouvoir un progrès économique et social équilibré et durable ». Le considérant 3 de la directive est rédigé de la manière suivante : « Un marché libre obligeant les États à supprimer les obstacles à la circulation transfrontalière des services, tout en renforçant la transparence et l’information pour les consommateurs, offrirait un plus grand choix et de meilleurs services, à des prix plus bas, aux consommateurs. » À l’origine, la directive services s’appliquait à l’ensemble des services quelle que soit la nature de leurs missions et les publics concernés : services aux entreprises (conseil en management et en gestion, conseil juridique), services aux consommateurs (agences de voyage, agences immobilières, location de voiture), services sociaux aux usagers (services à domicile par exemple).
Afin de faciliter la liberté d’établissement et la libre circulation des services, la directive dans sa version finale ne mentionne plus le principe du pays d’origine. En revanche, la directive oblige les États membres à évaluer les procédures administratives d’encadrement et d’autorisation. Celles-ci, pour être conformes au droit communautaire, ne doivent pas constituer des obstacles déguisés à la liberté d’établissement et de circulation : elles doivent, pour pouvoir être maintenues en vigueur, être non-discriminatoires, justifiées par des « raisons impérieuses d’intérêt général » et proportionnées aux objectifs à atteindre. Parmi les raisons impérieuses d’intérêt général, la directive mentionne, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, l’ordre public, la sécurité publique, la santé publique, les objectifs de politique sociale, le maintien de l’ordre social et la protection des travailleurs et des destinataires des services. Les États membres doivent passer en revue l’ensemble de leurs régimes d’encadrement afin d’examiner leur conformité à la directive. Parmi les exigences à évaluer, figurent notamment les tarifs obligatoires minimum et/ou maximum que doit respecter le prestataire. Suite aux débats au Parlement européen, la directive exclut de son champ d’application les services de santé et les « services sociaux dans les domaines du logement, de l’aide à l’enfance et de l’aide aux familles et aux personnes dans le besoin qui sont assurés par l’État au niveau national, régional ou local, par des prestataires mandatés par l’État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l’État ».
Les Sieg autres que les services de santé et les services sociaux désignés plus haut demeurent dans le champ de la directive.
Le gouvernement français a choisi de faire procéder à l’évaluation des régimes d’encadrement en vue de la transposition de la directive à un groupe de travail interministériel piloté par le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi.
La situation des services sociaux d’intérêt général au regard de la directive est complexe :
– s’ils sont non économiques (comme les régimes de base de la sécurité sociale), ils n’entrent pas dans le champ de la directive ;
– s’ils sont économiques, soit ils entrent dans le champ de la directive, soit ils relèvent de l’exclusion pour autant que les prestataires concernés ont été mandatés par l’État.

Toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné est considérée par la Cour de justice comme une activité économique. Dans ce contexte, le fait que l’activité concernée peut être qualifiée de « sociale » n’est pas en soi suffisant (Cjce, arrêt Pavlov du 22 janvier 2002 et Freskot du 22 mai 2003).
La transposition de la directive fait intervenir la délicate question du mandatement et de sa définition en droit communautaire, sachant que la directive elle-même ne définit pas cette notion.
La Commission a précisé la notion de mandat dans un document de travail accompagnant sa communication sur les Services d’intérêt général, y compris les services sociaux d’intérêt général : un nouvel engagement européen (Com 2007, 725 final). Dans ce document, la Commission fait référence à la notion de mandat au sens de la réglementation qu’elle a édicté en matière de financement des services d’intérêt général, connue sous le nom de paquet Monti-Krœs (2005). Cette réglementation s’applique aux services d’intérêt général qui ont fait l’objet d’un mandatement de la part de la puissance publique. La Commission estime que le mandat est nécessaire afin de préciser l’organisation d’une mission de service public. « C’est l’acte officiel qui confie à l’organisme concerné la prestation d’un service d’intérêt économique général, indique la mission ainsi que l’étendue et les conditions générales de fonctionnement du service. » Dans le cadre du paquet Monti-Krœs, le mandat est l’instrument juridique officiel qui sert de base au calcul de la compensation financière versée par l’État pour permettre la réalisation des obligations de service public. La Commission note qu’un agrément accordé par une autorité publique à un prestataire de services l’autorisant à fournir certains services, n’est pas un mandatement, car il ne comporte pas d’obligation de prester. Le document de travail de la Commission est loin d’épuiser le questionnement relatif à la définition du mandat, en particulier la notion d’initiative publique. Les questions qui se posent sont les suivantes : faut-il entendre la notion de mandat pour la transposition de la directive services (périmètre de l’exclusion) dans le même sens que dans la réglementation sur le financement des services d’intérêt général ? L’obligation de prester est-elle une condition nécessaire pour faire entrer un prestataire dans le périmètre d’exclusion de la directive services ? Le mandatement est-il le seul acte permettant la définition de missions de service public ? Enfin, à côté de la notion de mandat, on peut se demander comment la Commission et la Cour de justice procèderont à l’interprétation de la liste limitative de services énoncée en matière d’exclusion : y aura-t-il un contrôle de ce qu’il faut entendre par « logement social » ou par « personnes dans le besoin » pour ne prendre que deux exemples ? Si oui, comment ce contrôle s’articulera-t-il avec le renforcement de la subsidiarité attendu de l’insertion du protocole sur les services d’intérêt économique général dans le traité ?
L’ensemble de ces questions ne trouve pas de réponses à l’heure actuelle et fait partie des difficultés à surmonter en vue de la transposition de la directive. Au cas où certains services sociaux seraient considérés par la France comme entrant dans le champ de la directive, il faudrait alors procéder, pour chacun des secteurs, à un examen des régimes d’encadrement au regard des exigences de la directive (transparence, non discrimination, proportionnalité des régimes aux raisons impérieuses d’intérêt général...). L’enjeu de la transposition de la directive est donc majeur pour la préservation du régime d’encadrement des services sociaux en France, sachant que ceux-ci ont été mis en place afin de protéger des publics considérés comme vulnérables et aussi pour favoriser la mixité sociale.

Pourquoi faut-il clarifier le droit communautaire en matière de services sociaux d’intérêt général ?

C’est, actuellement, la Cour de justice qui décide de l’articulation entre les règles du traité sur le marché intérieur et la concurrence et celles régissant les services d’intérêt général. Dans sa communication sur les services d’intérêt général (Livre blanc de 2004), la Commission indiquait qu’à son sens il n’y avait aucune incompatibilité entre un marché intérieur ouvert et concurrentiel d’une part et le développement des services d’intérêt général d’autre part. Elle affirmait également, dans ce même texte, qu’en vertu du traité, l’accomplissement effectif d’une mission d’intérêt général prévalait, en vertu de l’article 86-2, sur l’application des règles du marché et de la concurrence. Aujourd’hui encore, ce qui est au cœur du débat, c’est toujours la question de l’articulation concrète entre accomplissement des missions d’intérêt général et achèvement du marché intérieur. Plusieurs éléments nuisent à une articulation harmonieuse de ces deux piliers de la construction européenne.
Le rapport Aménagement du territoire, services publics et services au public (présenté par Jean-Alain Mariotti, au nom de la section des économies régionales et de l’aménagement du territoire, janvier 2006) proposait lui aussi la mise en place d’instances de régulation pour concilier le marché avec l’intérêt général.

Le caractère flou et extensif des notions d’entreprise et d’activité
économique

Seules les entreprises relèvent des règles en matière de libre circulation des services, en particulier la directive services dans le marché intérieur de 2006, de l’interdiction des aides d’État et des directives de 2004 sur les marchés publics. L’enjeu de la définition des notions d’entreprise et d’activité économique est donc essentiel pour la régulation des services sociaux d’intérêt général. Or, force est de constater qu’en la matière, la jurisprudence de la Cour de justice manque de clarté et entraîne une incertitude. La définition positive de l’entreprise fait appel à une analyse comparative : il y a entreprise exerçant une activité économique sur un marché dès lors que l’activité est susceptible d’être exercée par une entreprise dans un but lucratif. Cette définition a permis de déclarer entre autres que le placement des demandeurs d’emploi et le transport médical d’urgence en ambulance étaient des activités économiques soumises aux règles de la concurrence. Est considérée comme une activité économique par la Cjce « toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné par une entreprise, indépendamment du statut juridique de cette dernière ou de son mode de financement ». Ainsi, le caractère non lucratif d’un opérateur n’empêche pas qu’il soit qualifié d’entreprise au sens communautaire s’il opère sur un marché. Les spécialistes du droit communautaire s’interrogent sur le fait de savoir si la définition de l’entreprise est identique pour l’application de la législation sur les aides d’État et pour les règles relatives à la commande publique. Une analyse des différents arrêts de la Cour ne permet pas de trancher le débat. Pour les États membres comme pour les opérateurs, il peut être difficile de cerner à partir de quel moment la Cour considèrera qu’il existe un marché et que les activités ont donc un caractère économique. Cela rejoint la question de savoir à partir de quel moment l’activité est considérée, à l’inverse, comme « purement sociale » et exclue de l’application des règles de concurrence et du marché intérieur. Cette incertitude est particulièrement grande en période d’évolution des modes d’organisation des services. À cet égard, il faut noter que la proposition de la Commission dans sa communication de novembre 2007, de répondre aux questions au cas par cas grâce à la création d’un site Internet, ne permettra pas de réduire, de manière satisfaisante, l’insécurité juridique à laquelle se heurtent les opérateurs dans le domaine des services sociaux d’intérêt général.

L’existence d’une série d’exclusions et de dérogations
Faute de parvenir à définir de manière positive les notions d’entreprise et d’activité économique, la Cour de justice et la Commission ont créé des exceptions à l’application des règles du traité pour certaines catégorie d’activés sociales. Il s’agit des activités « exclusivement sociales » d’une part et des activités relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique d’autre part. Les activités exclusivement sociales sont définies de manière stricte : exigence forte de solidarité, indépendance des cotisations et des prestations versées. Les activités relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique correspondent aux missions régaliennes de l’État : armée, police, activité de normalisation, surveillance antipollution... À côté de ces deux séries de dérogations particulières, l’article 86-2 du traité permet une application nuancée des règles de la concurrence et du marché aux services correspondant à une mission d’intérêt général. La question de savoir si ces services doivent obligatoirement faire l’objet d’un mandatement se pose, de même que se pose celle de la définition en droit communautaire du mandat. Enfin, concernant les règles en matière de financement public, la Commission a rendu un certain nombre de décisions qui permettent de faire échapper certaines activités aux règles sur les aides d’État, dans le droit fil de l’arrêt Altmark du 24 juillet 2003 qui avait établi que les compensations de service public ne constituent pas des aides d’État. L’ensemble de cette jurisprudence et de ces décisions a fini par constituer, au fil du temps, un ensemble extrêmement complexe, générateur d’une insécurité juridique croissante. Plus le temps passe, plus il est difficile pour un opérateur de déterminer avec certitude dans quelle catégorie juridique entre son activité et quelle règle communautaire lui est applicable. Cela est particulièrement préjudiciable en matière d’aides d’État, car le contrôle vigilant par la Commission de la réglementation peut conduire à une obligation de remboursement des aides perçues. Il ne faut pas oublier que cette réglementation est appliquée par un ensemble extrêmement composite d’opérateurs, parmi lesquels figurent, pour les activités sociales, une majorité d’associations dont certaines, de petite taille, ne possèdent ni l’expertise technique ni les ressources financières pour devenir des spécialistes du droit communautaire. Pour de telles associations, le flou du droit communautaire et sa complexité peuvent constituer un frein à l’initiative et à l’activité et donc à l’offre de services.

La faible reconnaissance en droit positif de la spécificité des services sociaux
Le flou juridique en matière de services sociaux d’intérêt général est en réalité la conséquence d’une absence de droit communautaire dédié à ces activités, contrairement à ce qui existe pour les services en réseau ou pour les services à caractère financier par exemple. Compte tenu de cette absence, la Cour de justice et la Commission, en fonction des besoins ressentis par les acteurs, ont procédé soit par exclusions et dérogations à l’application des règles du marché, soit par application des règles du marché aux services sociaux sans respect de leur spécificité : ce fut le cas dans la proposition de directive services dans le marché intérieur issue de la Commission. Cette proposition témoigne du fait que l’article 86-2 du traité sur l’articulation entre règles du marché et services d’intérêt général ne suffit pas à empêcher que soit élaboré un droit dérivé déséquilibré en faveur des règles du marché, au risque de mettre en péril l’exercice des services sociaux d’intérêt général. Aujourd’hui, le traité en cours de ratification fournit une base juridique claire pour l’adoption d’un droit dérivé spécifique aux services d’intérêt économique général. Celui-ci devra définir positivement des règles permettant de sortir de l’ambiguïté actuelle qui favorise in fine une application très large des normes relatives au marché et à la concurrence.
Cette clarification fournira une base solide à la Commission ainsi qu’à la Cour de justice (Cjce) pour le développement à venir du secteur des services sociaux d’intérêt général.

Préconisations

Notre assemblée a souhaité formuler deux types de préconisations à l’attention du gouvernement : tout d’abord des préconisations relatives à ce qui pourrait être accompli dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union mais aussi un certain nombre de préconisations concernant l’adaptation du droit national au cadre communautaire.

Préconisations pour la présidence française du second semestre 2008

Clarifier le cadre d’organisation et de fonctionnement des services sociaux d’intérêt général
L’objectif de la France doit être la clarification du cadre d’organisation et de fonctionnement des services sociaux d’intérêt général considéré comme un enjeu majeur. Elle devra convaincre ses partenaires que cette clarification ne contrarie pas le principe de subsidiarité : celui-ci est au contraire menacé par une application extensive des règles du marché et de la concurrence. Pour que le principe de subsidiarité ait un effet, il faut un cadre juridique clairement adapté au secteur intéressé par sa mise en œuvre et simple à faire respecter.
La Commission a indiqué ne pas prévoir faire usage à court terme de sa compétence d’initiative pour permettre l’adoption d’un cadre communautaire spécifique aux services sociaux d’intérêt général. Cette position de la Commission n’apparaît pas cohérente avec l’orientation qu’elle affiche de vouloir privilégier une démarche sectorielle. Or, les services sociaux sont un secteur qui n’est l’objet aujourd’hui d’aucun droit positif. En revanche, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne fournit une base juridique pour l’adoption d’un tel cadre communautaire à plus ou moins long terme. Cette entrée en vigueur coïncidera avec la révision prévue en 2009 de la décision de la Commission relative au financement des compensations de services publics, notamment en matière de services sociaux d’intérêt général (paquet Monti-Kroes).
Le rôle de la France pendant sa présidence pourrait être de permettre l’adoption d’un agenda européen précis en matière de services d’intérêt général et de services sociaux d’intérêt général. Le contenu de cet agenda pourra être développé au cours des futures présidences tchèque et suédoise afin de permettre à la nouvelle Commission et au nouveau Parlement européen de s’emparer du sujet après 2009. Les services d’intérêt général pourraient figurer comme point à l’ordre du jour du Conseil européen de décembre 2008. Lors de ce Conseil, il s’agirait de réaffirmer solennellement l’importance des services d’intérêt général dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur et de l’élargissement de l’Union européenne. Ceux-ci doivent être considérés, à égalité avec les règles du marché intérieur et de la concurrence, comme un pilier de la construction européenne, favorisant une réelle citoyenneté européenne et permettant de réaliser une ouverture des marchés tout en préservant ou améliorant la qualité des services sociaux et leur adaptation aux contextes locaux. Un cadre réglementaire est nécessaire à la réalisation de ces objectifs. Les étapes permettant d’aboutir à ce cadre et les difficultés à lever pour y parvenir devront être précisées lors du Conseil européen sous la forme d’une feuille de route. L’enjeu de cette feuille de route est de déboucher à moyen terme sur l’adoption d’un cadre juridique spécifique pour les Ssig, à l’instar des autres directives sectorielles concernant les services en réseau. Cette démarche n’empêche pas de chercher à faire adopter un cadre juridique global concernant les Sig. Le cadre juridique relatif aux Ssig s’attacherait notamment à :
– définir le périmètre des Ssig, comme l’a esquissé la Commission dans sa communication d’octobre 2007 sur l’inclusion sociale et clarifier la notion d’erreur manifeste en matière de définition des missions d’intérêt général ;
– inscrire dans le droit positif les règles d’articulation entre l’accomplissement de missions d’intérêt général et les règles du marché intérieur et de la concurrence (libertés d’établissement, aides d’État...) ;
– affirmer la liberté des États membres de définir, organiser et financer les Ssig, dans le cadre de la subsidiarité.

Le Conseil économique et social invite également le gouvernement français à promouvoir au niveau communautaire une approche du mandatement qui tienne compte de la nature des Ssig, des spécificités du tissu d’acteurs concernés et de leur capacité d’initiative. Il serait souhaitable que la notion de mandatement soit définie au niveau communautaire dans un sens moins contraignant par l’adaptation de l’article 86.2 aux Ssig. Tout d’abord, dans le prolongement de l’arrêt Bupa du tribunal de première instance des communautés européennes qui reconnaît le mandatement « collectif », il s’agit d’affirmer que chaque structure ne doit pas obligatoirement faire l’objet d’un mandatement particulier. Ensuite, il faudrait reconnaître que l’obligation de prester est implicite quand les pouvoirs publics financent telle ou telle mission reconnue d’intérêt général dans l’acte de financement, tout en précisant les objectifs et les contreparties d’un tel financement et en laissant des marges de manœuvre à chacun des opérateurs missionnés sur les modalités de leur action.

Promouvoir les réflexions avec la société civile et les négociations entre partenaires sociaux
La France devra affirmer que la clarification du cadre communautaire en matière de services sociaux d’intérêt général doit s’accompagner de réflexions au sein de la société civile et de négociations entre partenaires sociaux aux deux niveaux européen et national pour favoriser la qualité des services.
Le domaine des services sociaux d’intérêt général est un domaine privilégié d’intervention conjointe de la société civile et des autorités publiques. Cet équilibre doit être préservé. Notre assemblée souhaite que le gouvernement français mette en avant le rôle majeur des partenaires sociaux européens et nationaux en matière de qualité des services, notamment en ce qui concerne la formation et la qualification des professionnels.
La relance de la dynamique institutionnelle de l’Union européenne, à travers la ratification du traité de Lisbonne, ouvre une opportunité pour les Sieg et les Ssig.
Le Conseil économique et social propose d’instituer au niveau européen un dialogue entre les partenaires sociaux, l’ensemble des organisations de l’économie sociale et la Commission européenne.
Cette démarche s’appuierait sur la Charte des droits fondamentaux pour garantir le droit des usagers, la sécurité, la qualité et l’accessibilité des services sociaux d’intérêt général, en particulier pour garantir l’accès de tous aux droits fondamentaux. Puisque nous touchons là, au cœur de la vie quotidienne de quelque 500 millions de personnes, c’est un moyen de les associer pour qu’elles s’approprient la démarche.
Par ailleurs, d’autres motifs d’associer les partenaires sociaux tiennent aux dispositions prévues par les règles de libre circulation des travailleurs et leur adaptation aux secteurs sociaux, ainsi que celles qui sont en cours d’élaboration au sein de la Commission européenne sur les services de santé, que ce soit en terme de travailleurs transfrontaliers ou d’admission aux régimes sociaux nationaux de bénéficiaires en provenance d’un autre État membre.

Préconisations relatives à l’adaptation du droit français au droit
communautaire

Considérer la transposition de la directive services comme un enjeu majeur
Le rapport d’information du Sénat du 7 février 2008 intitulé Où en est la transposition de la directive services ? a souligné les difficultés probables à tenir le calendrier annoncé de la transposition. Il est prévu qu’un projet de loi de transposition soit délibéré en Conseil des ministres d’ici au mois de juin 2008, avec l’objectif d’adopter définitivement le texte avant la fin de l’année, c’est-à-dire pendant la présidence française du Conseil de l’Union européenne. En regard de ce calendrier très serré, compte tenu du travail considérable que représente la transposition, les moyens administratifs dévolus à la cellule de pilotage du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Emploi semblent faibles. Cette cellule se compose de trois personnes contre douze aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. L’enjeu national que constitue la transposition de cette directive doit donc mieux se traduire dans les faits.
En outre, notre assemblée souligne l’importance du travail de transposition pour la cohérence globale de la position française à Bruxelles : notre pays ne peut réclamer l’adoption d’un agenda communautaire en matière de services d’intérêt général et être ostensiblement en retard pour la transposition de directives qui impliquent déjà ces mêmes services. La demande française d’un cadre juridique stable pour les services sociaux d’intérêt général apparaîtra d’autant plus légitime à nos partenaires que nos efforts de mise en conformité à la réglementation en vigueur ne pourront être contestés.
Enfin l’exercice de transposition lui-même devrait faire ressortir clairement les enjeux et les lacunes des textes européens existants et renforcer la nécessité d’adopter des textes complémentaires, afin de couvrir de façon cohérente le champ de tous les services sociaux d’intérêt général.

Associer tous les acteurs concernés à la transposition de la directive services
Compte tenu des enjeux en présence, le Conseil économique et social considère que la transposition de la directive n’est pas seulement un exercice technique. Il doit impliquer, au-delà de l’administration, l’ensemble des acteurs concernés. Les collectivités locales et les professionnels du secteur des services et les partenaires sociaux doivent être associés en amont. Il s’agit notamment de profiter de la transposition pour répondre aux questions suscitées par le droit communautaire et apaiser les inquiétudes qu’il génère. Plus généralement, le travail de transposition doit être l’occasion de favoriser une réelle appropriation par les acteurs concernés de la logique et des principes du droit communautaire. Cette appropriation sera favorisée par la traduction dans les termes du droit français des objectifs et des notions utilisées dans la directive, par exemple celle de mandatement.
Trop souvent, la transposition des directives se réduit à une reprise des termes utilisés dans le droit communautaire. Ceux-ci, lorsqu’ils n’ont pas d’équivalent en droit français, entretiennent un flou sur le contenu exact des règles en vigueur, favorisant le sentiment des opérateurs d’évoluer dans le cadre d’une insécurité juridique inquiétante. C’est pourquoi le Conseil économique et social estime que la transposition de la directive doit être l’occasion d’un exercice pédagogique et d’une large consultation des acteurs et surtout un exercice politique de la part du Parlement et du gouvernement.

Évaluer et améliorer la cohérence globale des régimes nationaux
d’encadrement

Le passage en revue des régimes d’encadrement des services sociaux imposé par la directive constitue un exercice lourd et fastidieux. Notre assemblée estime qu’il doit être mis à profit pour améliorer la qualité de la réglementation française. En particulier, il faut s’interroger sur les raisons qui justifient une telle variété de régimes au regard de l’objectif identique de protection des personnes. Le droit communautaire devra être l’occasion d’entreprendre une opération de clarification et de simplification. Le Conseil économique et social estime que la transposition de la directive devrait également être l’occasion d’évaluer la qualité du contrôle exercé par la puissance publique à travers ces régimes. Les éléments tirés en France de ce passage en revue approfondi viendraient en outre à l’appui des propositions soit de cadrage européen soit de subsidiarité clarifiés et renforcés.

Mieux définir les missions d’intérêt général
En droit communautaire, la définition des missions d’intérêt général est considérée comme une prérogative et une responsabilité essentielles de la puissance publique, au niveau national ou local. La conciliation entre règles du marché et de la concurrence et missions d’intérêt général s’opère soit par le droit dérivé positif soit par la jurisprudence de la Cour de justice au moyen d’un examen attentif du contenu des missions d’intérêt général confiées par les autorités publiques aux prestataires. L’imprécision dans le contenu des missions, le flou dans la définition des obligations de service public sont susceptibles de mettre en cause la capacité de la France à bénéficier du régime particulier dont jouissent les services qualifiés d’intérêt général au sein de la législation européenne, et plus particulièrement dans le champ des services sociaux. C’est la raison pour laquelle, chaque fois que l’État ou les collectivités locales entendent qualifier certaines activités de services d’intérêt général, ils doivent le faire avec précision et avec le souci de pouvoir s’appuyer sur cette qualification pour justifier un régime d’encadrement, une modalité d’organisation, un système de financement.
La question de la définition des missions d’intérêt général dans les régimes d’encadrement des services sociaux se pose avec acuité dans le cadre de la transposition de la directive services.
Ainsi, le ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi examine actuellement deux hypothèses pour déterminer le périmètre effectif d’exclusion des services sociaux.

La première hypothèse consiste à inclure, à quelques exceptions près, l’ensemble des services sociaux français couverts par les régimes d’encadrement de notre droit national et à justifier ces régimes au titre des raisons impérieuses d’intérêt général, ce qui ne suffit cependant pas à les qualifier tous d’emblée de services sociaux d’intérêt économique général.
Dans cette hypothèse, la majorité des services sociaux reste effectivement dans le champ de la directive services, mais les régimes d’encadrement ne sont pas remis en cause et peuvent être préservés au nom des raisons impérieuses d’intérêt général et de leur caractère proportionnel et nécessaire prévus par la directive. Les régimes d’encadrement ne sont donc pas à première vue menacés.
Le Conseil économique et social considère que le maintien dans le champ de la directive services comporte d’autres risques directs et indirects :
– ces services sociaux ne peuvent être considérés comme des Sieg : leur inclusion dans la directive services au motif d’absence de mandatement ne leur permettrait pas d’être considérés comme « exerçant des missions d’intérêt général ». Ils sont donc soumis, comme tous les services couverts par la directive, aux énoncés prévoyant le contrôle intégral des régimes d’autorisation et à celles relatives à la liberté de prestation de service ;
– ne relevant pas des Sieg, ils ne peuvent pas non plus (il s’agit là d’une conséquence indirecte) bénéficier de la décision de la Commission européenne de 2005 relative à la compatibilité des aides d’État sous la forme de compensation de Sieg, ni de celles de l’article 86-2 du traité instituant la Communauté européenne (Tce). Les aides octroyées à ces services ne peuvent ainsi être considérées comme des compensations de service public et doivent être notifiées à la Commission européenne conformément aux articles 87 et 88 Tce.
Le Conseil économique et social propose de ne pas retenir cette hypothèse.

La deuxième hypothèse consiste à exclure les services sociaux français selon la liste définie par la directive (logement, aide à l’enfance, aide aux familles, aide aux personnes dans le besoin), en tant que Ssig bénéficiant d’un mandatement en droit national. Dans cette hypothèse, les formes existantes d’encadrement sont qualifiées explicitement par le législateur français, dans le cadre de la transposition de la directive services, comme des actes de mandatement au sens communautaire du terme. Parallèlement, les différents régimes d’encadrement exclus seraient examinés de manière approfondie et complétés, le cas échéant, pour répondre pleinement aux exigences communautaires de mandatement éventuellement non satisfaites.

Le Conseil économique et social demande au gouvernement français :
– de retenir la seconde hypothèse et d’exclure effectivement les services sociaux concernés par la directive en raison du mandatement de leurs prestataires par l’État et en référence à leur encadrement spécifique en droit interne ;
– de qualifier explicitement, dans le droit interne, de Sieg au sens de l’artic

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2 avril 2014 3 02 /04 /avril /2014 09:05

Dans le cadre de son budget 2014-2020, l'Union européenne investira 325 milliards EUR au titre de la politique de cohésion dans les États membres, leurs régions et leurs villes afin d'atteindre ses objectifs en matière de croissance et d’emploi et de lutter contre le changement climatique, la dépendance énergétique et l’exclusion sociale. Si l'on tient compte de la contribution nationale des États membres et de l’effet de levier des instruments financiers, l’incidence globale dépassera vraisemblablement les 500 milliards EUR. La réforme de la politique de cohésion garantira une incidence maximale pour ces investissements, qui seront adaptés aux besoins individuels des régions et des villes. Les principaux éléments de la réforme sont les suivants: 
1. Investir dans l'ensemble des régions de l’Union et adapter le niveau de soutien et la participation nationale (taux de cofinancement) à leur niveau de développement: 
• Régions en retard de développement (PIB < 75 % de la moyenne de l’UE-27) 
• Régions en transition (PIB de 75 % à 90 % de la moyenne de l’UE-27) 
• Régions plus développées (PIB > 90% de la moyenne de l’UE-27) 
2. Orienter les ressources vers les principaux secteurs de croissance: les investissements au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) seront concentrés sur quatre priorités principales: l'innovation et la recherche, la stratégie numérique, le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME) et l'économie à faibles émissions de CO2, en fonction de la catégorie de la région (régions en retard de développement: 50%; régions en transition: 60%; régions plus développées: 80%). 
Environ 100 milliards EUR seront affectés à ces secteurs, dont au moins 23 milliards EUR soutiendront le passage à une économie à faibles émissions de CO2 (efficacité énergétique et énergies renouvelables). Dans ce domaine, l'affectation des ressources du FEDER est soumise à des obligations différenciées (régions en retard de développement: 12 %; régions en transition: 15 %; régions plus développées: 20 %). 
Environ 66 milliards EUR seront consacrés au financement par le Fonds de cohésion des réseaux transeuropéens de transport prioritaires et des principaux projets d’infrastructure environnementale. 
Par l’intermédiaire du Fonds social européen (FSE), la politique de cohésion fournira une contribution importante aux priorités de l’Union dans le domaine de l’emploi, par exemple par la formation et l’apprentissage tout au long de la vie, l’éducation et l’inclusion sociale (un minimum de 20 % des crédits du FSE dans chaque État membre devront servir à  soutenir cet objectif). La dotation du FSE sera établie en fonction des besoins de chaque État membre, avec un minimum prédéfini, ce qui donne un total de 70 milliards EUR au moins. La nouvelle initiative pour l’emploi des jeunes liée au FSE, qui représente au moins 6 milliards EUR, sera consacrée à la mise en œuvre de la «garantie pour la jeunesse». 
3. Fixer des objectifs clairs, transparents et mesurables en matière de responsabilité et de résultats: les pays et régions devront indiquer dès le départ quels objectifs ils visent au moyen des ressources disponibles et déterminer précisément de quelle manière ils mesureront les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs. 
Cela permettra un suivi régulier et un débat sur la façon dont les ressources financières sont utilisées. De cette manière, des fonds supplémentaires pourront être consacrés à des programmes plus performants (par une «réserve de performance») vers la fin de la période. 
4. Instaurer des conditions à remplir avant que les fonds puissent être affectés afin de garantir des investissements plus efficaces. Par exemple, les stratégies «de spécialisation intelligente» permettant d'identifier des potentialités et atouts particuliers, les réformes favorables aux entreprises, les stratégies de transport, les mesures visant à améliorer les systèmes de marchés publics, le respect des législations environnementales, les stratégies de lutte contre le chômage des jeunes et le décrochage scolaire ou destinées à promouvoir l'égalité des sexes et la non-discrimination sont toutes des conditions préalables nécessaires. 
5. Établir une stratégie commune pour une meilleure coordination et une réduction des chevauchements: un cadre stratégique commun constitue la base d’une meilleure coordination entre les Fonds structurels et d’investissement européens (FEDER, Fonds de cohésion et FSE, les trois Fonds au titre de la politique de cohésion, ainsi que le Fonds de développement rural et le Fonds européen de la pêche). Il permet également d'établir de meilleurs liens avec d'autres instruments de l’UE, par exemple Horizon 2020, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe ou le programme en faveur de l’emploi et de l’innovation sociale. 
6. Réduire la bureaucratie et simplifier l’utilisation des investissements de l’UE au moyen d’un ensemble de règles communes pour tous les Fonds structurels et d'investissement européens, simplifier les règles comptables, établir des exigences plus ciblées en matière d'information et utiliser davantage la technologie numérique («cohésion électronique»). 
7. Renforcer la dimension urbaine de la politique, en affectant un minimum de ressources au titre du FEDER à des projets intégrés dans les villes — en plus des autres dépenses dans les zones urbaines. 
8. Renforcer la coopération transfrontalière et faciliter la mise en place d’un plus grand nombre de projets transfrontaliers. Veiller également à ce que les stratégies macrorégionales, comme celle du Danube et de la mer Baltique, soient soutenues par des programmes nationaux et régionaux.  
9. Faire en sorte que la politique de cohésion soit mieux liée à une plus large gouvernance économique de l’Union: les programmes devront être compatibles avec les programmes nationaux de réforme et devraient s'attaquer aux réformes pertinentes recensées à travers les recommandations par pays formulées dans le cadre du Semestre européen. Le cas échéant, la Commission peut demander aux États membres – en vertu de la «clause de conditionnalité macroéconomique» - de modifier les programmes pour soutenir les principales réformes structurelles. En dernier ressort, elle peut suspendre les crédits si des violations graves et répétées surviennent à l'encontre des recommandations économiques. 
10. Encourager l’utilisation accrue des instruments financiers afin de fournir aux PME un soutien renforcé et un meilleur accès au crédit: prêts, garanties et fonds propres/capital-risque seront soutenus par l’UE en application de règles communes, par un élargissement de la portée de leur utilisation et au moyen de mesures incitatives (par exemple, des taux de cofinancement plus élevés). L’accent mis sur les prêts plutôt que sur les subventions permettra d'améliorer la qualité des projets et de décourager la dépendance à l'égard des subventions. 

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24 février 2014 1 24 /02 /février /2014 11:49

Le programme COSME pour la compétitivité des petites et moyennes entreprises a pour objectif d'aider ces dernières à surmonter les problèmes d’accès au crédit auxquels elles sont actuellement confrontées. Doté d'un budget de 2,3 milliards d’euros pour la période 2014-2020, il mettra par exemple en place un mécanisme garantissant les prêts accordés aux petites et moyennes entreprises jusqu'à 150 000 euros. D’ici à 2020, 330 000 entreprises de l’UE devraient bénéficier de ce mécanisme. En outre, le programme COSME prévoit les mesures suivantes en faveur des entreprises et des citoyens: 1) les entrepreneurs bénéficieront d’un accès plus facile aux marchés à l'intérieur et à l'extérieur de l’UE, 2) les citoyens qui souhaitent exercer une activité indépendante mais qui ont actuellement des difficultés à créer ou à développer leur propre entreprise recevront des services et une assistance sur mesure, et 3) les efforts déployés par les autorités des États membres pour élaborer et mettre en oeuvre de manière efficace une réforme de la politique en faveur des PME seront mieux accompagnés.

COSME facilitera nettement la vie des PME européennes en améliorant l'accès au financement, qui est d'une importance cruciale pour elles.»  

Pour en savoir plus, consulter :

  • les documents dans ce dossier ; en particulier le texte du " RÈGLEMENT (UE) N o 1287/2013 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 11 décembre 2013 établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et des petites et moyennes entreprises (COSME) (2014 – 2020) et abrogeant la décision n o 1639/2006/CE " publié au JO de l'UE L 347 du 20-12-2013 ;

  • les nouvelles "  COSME : nouveau programme de stimulation de la compétitivité des entreprises & des P.M.E. " et " Instrument PME dans Horizon 2020 " publiées par le MESR ;

  • le site COSME de la DG Entreprises et Industrie.  

  • l'accès des PME au financement,  

  • l’accès aux marchés, à l’intérieur de l’Union comme à l'échelle mondiale,  

    Contexte  :  COSME vise à renforcer la compétitivité et la viabilité des entreprises de l’UE, à encourager la culture entrepreneuriale ainsi qu'à promouvoir la création de PME et leur croissance. Ces objectifs seront atteints en améliorant :            

  • l'accès des PME au financement,  

  • l’accès aux marchés, à l’intérieur de l’Union comme à l'échelle mondiale,              

  • les conditions-cadres pour les entreprises, et  

  • l’entrepreneuriat et la culture entrepreneuriale.  

    1. Accès au financement: sur l'enveloppe de 2,3 milliards d’euros du programme COSME, près de 1,4 milliard d’euros sont alloués à des prêts et des capitaux-risques en complément des plans de financement existant au niveau national:  

    • Une facilité «garantie de prêts» offrira aux PME des garanties directes ou d’autres formules de partage de risque avec des intermédiaires financiers, tels que les banques, les garanties mutuelles et les fonds de capital-risque, afin de garantir des prêts jusqu'à 150 000 euros.  

    • Une facilité «capital-risque» pour l’investissement en phase de croissance mettra à la disposition des PME un financement en fonds propres remboursable, à orientation commerciale, principalement sous la forme de capital-risque, par le biais d’intermédiaires financiers.    

    2. Accès aux marchés: des services concrets d'appui aux entreprises seront fournis, notamment via le Réseau Enterprise Europe. Ces services seront axés sur l’internationalisation des PME et auront vocation à faciliter l’expansion des entreprises et des partenariats transfrontaliers. Des bureaux d’assistance pour les questions de droits de propriété intellectuelle (DPI) sont également disponibles en Europe, en Chine ainsi que dans les pays de l’ANASE et les régions du Mercosur.    

    3. Conditions-cadres: elles pourront être améliorées en apportant un soutien à la mise en oeuvre de la politique de l'UE en faveur des PME, en réduisant les charges administratives ou en ciblant tout particulièrement certains secteurs porteurs d’emploi où les PME sont nombreuses.  

    4. Promotion de l’entrepreneuriat: il s'agira de mettre en valeur les compétences et les attitudes entrepreneuriales, notamment auprès des nouveaux entrepreneurs, des jeunes et des femmes; c'est également dans ce cadre que s'inscrit le programme d’échanges Erasmus pour jeunes entrepreneurs1.  

    Le programme devrait aider 330 000 entreprises à obtenir des prêts, ce qui leur permettra de créer ou de préserver des centaines de milliers d’emplois et de lancer de nouveaux produits, services ou processus.  

    COSME s'appuie sur le succès du programme pour la compétitivité et l’innovation (CIP).      

    1 Voir http://www.erasmus-entrepreneurs.eu/

     

 

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14 février 2014 5 14 /02 /février /2014 10:40

Instauré en vertu du Traité de Rome, le Fonds social européen (FSE) vise à faciliter la mobilité des travailleurs et l'accès à l'emploi au sein du marché commun. Son mandat et son règlement ont été modifiés par la suite afin de refléter l'évolution de la situation de l'économie et de l'emploi dans les États membres ainsi que l'évolution des priorités politiques définies au niveau de l'Union européenne.

Base juridique

Articles 162 à 164, 174, 175, 177 et 178 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

À la suite de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, l'adoption des règles générales applicables aux Fonds structurels relève désormais de la procédure législative ordinaire.

Objectifs

Dans les termes du règlement (CE) n° 1081/2006, le FSE devrait renforcer la cohésion économique et sociale par l'amélioration des possibilités d'emploi pour tous, et encourager un niveau élevé d'emploi et une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi, conformément à la stratégie européenne pour l'emploi.

Au titre de ses priorités, le FSE finance des actions contribuant à:

  • augmenter la capacité des travailleurs et des entreprises aux changements économiques;
  • améliorer l'insertion sur le marché du travail, en particulier pour les demandeurs d'emploi, les personnes inactives et les travailleurs âgés;
  • favoriser l'inclusion sociale des personnes défavorisées en soutenant les parcours de retour à l'emploi ainsi qu'en luttant contre la discrimination sur le marché du travail;
  • promouvoir des réformes des systèmes d'éducation et de formation et encourager des activités de mise en réseau entre établissements scolaires, centres de recherche et entreprises.

Réalisations

a.Contexte

Le FSE est le premier des Fonds structurels. Pendant la période de transition (jusqu'en 1970), il a remboursé aux États membres la moitié des dépenses consacrées à la formation professionnelle et aux indemnités de réinstallation allouées aux travailleurs victimes de restructurations économiques. Au total, il a, pendant cette période, apporté un soutien à plus de deux millions de personnes. En 1971, une décision du Conseil a fortement augmenté les ressources du Fonds et modifié le système en remplaçant la méthode de remboursement a posteriori par de nouvelles règles exigeant des États membres qu'ils soumettent leurs demandes d'aide au préalable. En 1983, une nouvelle réforme (au titre de la décision 83/516/CEE du Conseil du 17 octobre 1983) a conduit à une plus grande concentration des opérations du Fonds vers la lutte contre le chômage des jeunes et vers les régions les plus en difficulté. En introduisant dans le traité CE l'objectif de cohésion économique et sociale de la Communauté, l'Acte unique européen (1986) a jeté les bases d'une réforme fondamentale (règlements des 24 juin et 19 décembre 1988) destinée principalement à mettre en place une approche coordonnée de la programmation et du fonctionnement des Fonds structurels. Le Traité de Maastricht a élargi la portée de l'aide du FSE pour y inclure, dans les termes de l'article 146, «l'adaptation aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production». Pour la période de programmation suivante (1994-1999), le niveau des fonds alloués à la cohésion économique et sociale a été doublé (141 milliards d'écus). Dans le prolongement de quelques expériences pilotes réalisées au cours de la période de programmation précédente, les initiatives communautaires ont été confirmées pour la période 1994-1999 et se sont vu attribuer un budget plus important (9 % des ressources totales du Fonds structurels). Le FSE a cofinancé deux programmes de ce type destinés à soutenir des programmes transnationaux innovants: «Adapt», qui était destiné à aider les employeurs et les travailleurs à anticiper les mutations industrielles et à faire face à leurs effets, et «Emploi», dont les quatre volets soutenaient l'intégration des groupes vulnérables sur le marché du travail.

Dans le contexte de l'Agenda 2000, le cadre général des Fonds structurels a été simplifié pour la période de programmation 2000-2006. Le FSE, désormais doté d'une enveloppe de 60 milliards d'euros, s'est vu confier le double rôle de contribuer à la fois à la politique de cohésion et à la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE) (5.10.3); son champ d'intervention a été redéfini en conséquence:

  • le développement de politiques actives du marché du travail;
  • la promotion de l'égalité des chances, avec une attention particulière accordée aux personnes menacées d'exclusion sociale;
  • la promotion et l'amélioration de l'éducation et de la formation, dans le cadre d'une politique d'apprentissage tout au long de la vie;
  • la promotion d'une main-d'œuvre qualifiée et adaptable ainsi que de l'innovation et de l'adaptabilité dans l'organisation du travail; le développement de l'esprit d'entreprise et de la création d'emplois; et le renforcement du potentiel humain en matière de recherche et de technologie;
  • l'amélioration de l'accès des femmes au marché du travail.

L'initiative communautaire EQUAL avait pour objectif de soutenir des projets novateurs et transnationaux visant à lutter contre les discriminations et les handicaps sur le marché du travail. Il s'agit de la seule initiative cofinancée par le FSE au cours de la période de programmation 2000–2006.

b.Période de programmation actuelle

1.Trois Fonds structurels

Pour la période de programmation 2007-2013, seul trois Fonds structurels subsistent: le FSE, le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion (FC). Ensemble, ils sont censés réaliser les objectifs de convergence (canalisant 81 % des ressources), de compétitivité régionale et d'emploi (canalisant 16 % des ressources destinées aux régions qui ne relèvent pas de l'objectif de convergence) et la coopération territoriale européenne visant à promouvoir un développement harmonieux sur tout le territoire de l'Union (2,5 % des ressources). Les ressources au titre des Fonds structurels sont réparties entre les États membres selon une méthode de calcul qui tient compte de la population et de sa densité, de la prospérité régionale, du chômage et des niveaux de qualification, et qui est négociée entre les États membres en même temps que le cadre financier pluriannuel (CFP) pour une période déterminée. Une des principales caractéristiques des Fonds structurels réside dans le principe d'additionalité, en vertu duquel les États membres ne peuvent utiliser les Fonds structurels en remplacement de dépenses domestiques pour des activités qu'ils avaient de toute façon déjà décidé de réaliser.

Dans le cadre de la nouvelle règle «un programme, un fonds», on considère qu'un programme opérationnel couvert par les Fonds structurels ne relève que d'un seul des trois objectifs et ne reçoit de ressources que d'un seul Fonds. Afin de permettre davantage de souplesse, le FSE et le FEDER peuvent, dans une certaine mesure, apporter un financement complémentaire à des activités relevant du champ d'aide de l'autre fonds. Le niveau de cofinancement par le FSE peut aller de 50 % à 85 % du coût total de l'activité. La coopération transnationale fait désormais partie intégrante des programmes généraux du FSE.

Comme les autres instruments financiers de la politique européenne de cohésion, le FSE a joué un rôle actif dans le plan d'action européen pour la relance adopté par le Conseil européen en décembre 2008, et dans le plan européen coordonné pour la relance économique présenté par la Commission le 26 novembre de la même année. Un certain nombre de mesures, tant législatives que non législatives, visaient à accélérer l'investissement afin de soutenir l'économie réelle. Ces objectifs ont été réalisés par l'apport de liquidités à l'avance, en utilisant les ressources non utilisées de la période de programmation précédente, par la concentration des investissements en début de période en doublant le montant des avances aux États membres, par l'apport d'un financement souple dont les taux de cofinancement pouvaient aller jusqu'à 100 %, et par l'allègement des charges administratives, notamment en appliquant des remboursements et des paiements forfaitaires, ce dont les bénéficiaires des petits projets ont particulièrement profité.

2.Fonds social européen

La dotation globale du FSE se chiffre à quelque 76 milliards d'euros. La base juridique qui établit le cadre et le champ d'intervention du FSE comprend un règlement général (CE) n° 1083/2006 du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le FSE et le Fonds de cohésion, et un règlement propre au FSE (règlement (CE) n° 1081/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds social européen et abrogeant le règlement (CE) n° 1784/1999). La décision du Conseil du 6 octobre 2006 relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion constitue le document de programmation de base guidant les États membres au moment de l'élaboration de leurs cadres de référence stratégiques et de leurs programmes opérationnels nationaux.

Le Fonds cofinance des programmes opérationnels nationaux ou régionaux sur les sept ans correspondant à la durée du cadre financier pluriannuel, qui sont proposés par les États membres et approuvés par une décision de la Commission, et visent à promouvoir la croissance et l'emploi dans les États membres les moins développés (objectif «convergence») ou à renforcer la compétitivité et l'emploi dans d'autres régions, en anticipant ainsi les changements économiques et sociaux (objectif «compétitivité et emploi»).

Le rôle du FSE, qui consistait initialement à aider les travailleurs à s'adapter à l'évolution du marché du travail et aux restructurations, est désormais de financer des projets concrets qui aident les personnes en difficulté sur la voie de la réinsertion sur le marché du travail. De façon similaire, l'assistance précédemment fournie à des personnes individuelles est de plus en plus remplacée par une aide à l'adaptation des systèmes d'enseignement et de formation à l'évolution des besoins du marché du travail. Même si EQUAL n'existe plus, ses principes ont été repris dans les priorités actuelles.

3.Instruments de soutien aux actions relevant du FSE

Le Fonds européen d'adaptation à la mondialisation (FEM) a été créé en tant qu'instrument de la politique de compétitivité — et non de cohésion — pour le CFP 2007-2013, afin de soutenir les travailleurs mis au chômage à la suite des modifications majeures de la structure du commerce mondial résultant de la mondialisation. Tandis que le FEM répond à des situations d'urgence particulières telles que des licenciements massifs liés à la mondialisation, pour une période limitée, le FSE soutient des programmes pluriannuels visant à réaliser les objectifs structurels à long terme de maintien des travailleurs sur le marché de l'emploi ou de leur réinsertion.

Dans le contexte de la crise, le règlement du FEM (règlement (CE) n° 1927/2006) a été modifié temporairement afin de répondre aux licenciements survenus en conséquence, pour prévoir des taux de cofinancement allant de 50 % à 65 %. Ces dérogations liées à la crise sont venues à expiration à la fin de 2011. La Commission a proposé de les proroger jusqu'à la fin de 2013, période qui coïncide avec la fin du CFP actuel, une initiative fortement soutenue par la commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement. Cependant, le Conseil n'est pas parvenu à dégager un accord et les dérogations sont venues à expiration à la fin de 2011.

Le programme Progress, qui a regroupé en 2007 tous les financements existants dans le domaine de l'emploi et des affaires sociales, couvre également la période 2007-2013. Il vise à rationaliser les dépenses et à renforcer l'incidence des actions soutenues par l'Union à travers des activités de suivi et d'évaluation ainsi que le développement d'outils statistiques et d'indicateurs communs.

Rôle du Parlement européen

L'influence du Parlement sur le FSE s'est accrue au fil des années. Dans les termes du Traité de Maastricht, les dispositions générales relatives aux Fonds étaient soumises à son avis conforme, alors que depuis le Traité d'Amsterdam, les règles d'application concernant le FSE relèvent de la codécision. Le Parlement considère que le FSE est l'instrument le plus important dans la lutte contre le chômage. Il a donc toujours plaidé pour un fonctionnement optimal du Fonds et appelé à une simplification des législations et des procédures en vue d'améliorer l'efficacité et la qualité de l'aide au titre du FSE.

En sa qualité de colégislateur d'un règlement relatif au FSE pour la période de programmation actuelle, le Parlement européen a complété la proposition de la Commission par des amendements qui ont contribué à revoir la conception du Fonds pour en faire un instrument de premier ordre destiné à faciliter la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l'emploi. Le Parlement a modifié le texte du projet de règlement afin d'élargir le champ d'intervention du FSE pour englober la lutte contre les inégalités entre hommes et femmes, la discrimination et l'exclusion sociale, en facilitant l'accès à l'emploi pour les catégories vulnérables.

Le Parlement a soutenu la proposition de la Commission relative à la contribution du FSE pour faire face à la crise économique et approuvé la législation pertinente destinée à accélérer l'accès au Fonds. Dans sa résolution du 7 octobre 2010, le Parlement demande que le FSE soit renforcé pour jouer un rôle en tant que principal moteur dans la mise en œuvre des objectifs d'Europe 2020, notamment grâce à une flexibilité accrue et à la simplification des vérifications et des procédures.

Source : Dr Marion Schmid-Drüner / http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.10.2.html

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13 février 2014 4 13 /02 /février /2014 17:18

Les ministres de 12 pays de l'Union européenne ont écrit au commissaire européen à la Santé, Tonio Borg, pour lui demander de ne pas autoriser la culture d'une souche de maïs génétiquement modifiée destinée à la consommation humaine même si ce dernier affirme être légalement astreint à le faire.

Les gouvernements de l'Union européenne ne sont pas parvenus le 11 février dernier à dégager une majorité suffisante pour bloquer l'autorisation de cultiver le maïs transgénique Pioneer TC 1507, fabriqué conjointement par les américains DuPont et Dow Chemical.

La décision d'homologuer ou pas cet OGM revient donc à la Commission européenne, laquelle affirme qu'elle se doit de donner une décision positive.

Dans leur lettre datée du 12 février, et dont Reuters a pris connaissance, les ministres affirment que l'opposition suscitée par cet OGM ne permet pas son homologation de manière démocratique et ils s'interrogent sur l'impact d'un tel dossier à trois mois des élections européennes.

La lettre est signée par les ministres des Affaires étrangères et Affaires européennes d'Autriche, de Bulgarie, de Chypre, de France, de Hongrie, d'Italie, de Lettonie, de Lituanie, du Luxembourg, de Malte, de la Pologne et de Slovénie.

Roger Waite, porte-parole de la Commission, a confirmé que Tonio Borg avait reçu la lettre, ajoutant qu'elle ne fournissait aucun argument nouveau.

Tonio Borg a répondu, a-t-il dit, en rappelant aux ministres que la demande d'homologation du Pioneer 1507 datait de 13 ans, que des scientifiques de l'UE avaient jugé ce maïs sain et que la CE avait l'obligation légale de se prononcer.

En guise de compromis, la CE revoit une proposition laissant aux Etats-membres le libre choix d'autoriser ou d'interdire sa culture.

Les ministres ne s'étaient pas entendus non plus sur cette proposition mais ils la réexamineront sans doute en mars.

De fait, le ministre français de l'Agriculture, Stéphane Le Foll, a déclaré ce jeudi que la France et l'Allemagne proposeraient une nouvelle législation européenne sur les OGM qui permettrait aux Etats de décider sur des critères objectifs d'utiliser ou non ces produits.

Source : Reuters

Voir également : L'épisode "OGM TC 1507" pourrait laisser des traces importantes lors des élections européennes de mai 2014

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11 février 2014 2 11 /02 /février /2014 15:43

Le maïs OGM TC1507 du groupe américain Pionner va être autorisé à la culture dans l'Union européenne. 1

9 pays dont la France y étaient pourtant opposés mais les Etats membres ne sont pas parvenus mardi à réunir une majorité pour la bloquer. 

C'est le 5ème OGM autorisé à la culture dans l'Union européenne, mais un seul est effectivement cultivé, le maïs MON 810 de Monsanto.

Un nouvel OGM va pouvoir être cultivé dans l'Union européenne. Il s'agit du maïs TC1507 du groupe américain Pionner. Les ministres des Affaires européennes de l'UE ne sont pas parvenus mardi, lors d'un réunion à Bruxelles, à dégager une majorité pour bloquer l'autorisation de cultiver ce maïs génétiquement modifié.

Pourtant 19 pays, dont la France étaient opposés, à cette autorisation. Mais ils ne sont pas parvenus à réunir une majorité pour la bloquer. Les 19 pays ne totalisaient que 210 voix lorsque la majorité qualifiée pour bloquer était de 260 voix. Cinq pays, Espagne, Royaume-Uni, Suède, Finlande et Estonie, ont voté pour. Et Quatre se sont abstenus.

La Commission européenne doit approuver la culture sous 24 heures

Selon le régime de majorité en vigueur au sein de l'Union européenne (voir La majorité qualifiée au sein du Conseil européen et du Conseil de l’Union avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne), le vote de ce mardi n'entraîne donc pas un rejet définitif. La décision finale d'autorisation de la culture de l'OGM de Pioneer revient donc maintenant à la Commission européenne. Or "la règle veut que si le Conseil (des Etats) ne prend pas de décision, la Commission européenne devra approuver la culture dans les prochaines 24 heures", a expliqué le service juridique du Conseil. Le Parlement européen avait lui appelé au rejet de la demande d'autorisation, par 385 voix contre 201 et 35 abstentions.

Actuellement, seuls quatre OGM sont autorisés à la culture dans l'UE. Mais un seul est cultivé dans quelques rares pays, le maïs MON810 du groupe Monsanto. Les autres sont deux maïs (BT176 et T25) et une pomme de terre Amflora mais ils ont été abandonnés. Pour l'Amflora, le Tribunal de l'UE a annulé en décembre 2013 son autorisation de mise sur le marché. 

Il est très compliqué d'obtenir des autorisations de cultiver des OGM dans l'UE. La demande d'autorisation de Pioneer datait de 2001. Monsanto a annoncé l'été dernier qu'il retirait toutes ses demandes d'autorisation en Europe.

Le maïs TC1507 va-t-il être cultivé en France ?

Théoriquement, la maïs transgénique de Pionner pourrait être cultivé en France car la décision européenne s'impose à la France. Sauf que politiquement ce sera non. Le ministre de l'Agriculture, Stéphane Le Foll a déjà annoncé son intention de s'y opposer.

Comme pour le maïs MON 810, la France devra prendre une clause de sauvegarde. Mais, pour le MON 810, cette clause a été plusieurs fois attaquée juridiquement. En août dernier, le Conseil d'Etat a même annulé l'arrêté d'interdiction, datant de 2011.

Le Parlement français devrait lui adopter le 10 avril une proposition de loi PS interdisant la culture du maïs transgénique en France. Déposée le 4 février avec le soutien du gouvernement, la proposition de loi aura aussi pour effet de sécuriser juridiquement l'interdiction du maïs MON 810.

Source : http://www.franceinfo.fr/environnement/un-nouvel-ogm-le-mais-tc1507-va-etre-autorise-a-la-culture-dans-l-union-eu-1314287-2014-02-11

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7 février 2014 5 07 /02 /février /2014 17:23
Contexte 

En novembre 2010, la Commission européenne a ouvert une procédure sur les activités de Google relatives au marché européen de la recherche en ligne. Cette procédure fait suite à plusieurs plaintes pour position dominante, qui est contraire aux règles de la concurrence loyale.

La Commission a négocié avec Google une proposition d’engagements en vertu de l'article 9 du règlement 1/2003. Cet article contraint juridiquement l'entreprise à faire des concessions et à introduire des questionnaires auprès des consommateurs et des entreprises concurrentes. Les 28 États membres doivent encore donner leur aval.

Après deux tentatives ratées de la part de Google, la Commission a accepté la troisième proposition de concessions, ce qui permet d'éviter un conflit juridique. Si ce dernier cas de figure avait eu lieu, le conflit aurait duré des années et aurait pu aboutir à une sanction financière pour des violations des règles en matière de concurrence. Une telle amende pourrait aller jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires annuel mondial de l'entreprise.

Les éléments nouveaux

La Commission met fin à une enquête de longue haleine sur Google pour abus de position dominante. Une décision mal perçue en France, comme chez les concurrents de Google.

 

 

 

L'enquête conduite par la Commission sur l'éventuelle position dominante de Google se termine bien pour le mastodonte de l'Internet.

Google a simplement convenu de faire des concessions sur la manière dont les résultats de ses concurrents s'affichent sur ses pages de recherche.

Joaquín Almunia, le commissaire à la concurrence, a déclaré lors d'une conférence de presse que Google afficherait la promotion de ses propres services au sein d'un encart, qui serait également accessible à ses concurrents.

Depuis novembre 2010, la Commission européenne mène une enquête sur Google à propos de soupçons de violation de la réglementation en matière de concurrence. Le géant américain du web met par exemple en avant les résultats de Google Maps ou Google Shopping quand les utilisateurs font des recherches sur son site principal. Mais il n'offre pas la même possibilité à ses concurrents.

Concessions de Google Europe

Kent Walker, vice-président senior de Google, a déclaré : « Nous mettrons en place des changements significatifs dans la méthode de fonctionnement de Google en Europe. Nous avons collaboré avec la Commission européenne pour aborder les questions qu'elle se posait, et résoudre ce problème. »

En acceptant les concessions, Google évite des années de litiges juridiques avec la Commission, qui auraient pu aboutir à une amende de plusieurs milliards d'euros (voir « Contexte »).

Dans le cadre de cet arrangement, Google a accepté qu'un « mandataire indépendant » surveille de près les activités du géant américain en matière de promotion. Même si la Commission européenne est responsable de la désignation de cet organisme de surveillance, personne ne peut déterminer lequel ce sera.

Les fournisseurs de contenu concurrents pourront refuser l’utilisation de leur contenu dans les services de recherche spécialisés de Google. S'ils ne souhaitent pas apparaître dans les encarts de publicité des pages de Google, ils ne seront pas rétrogradés dans les résultats de recherche ni dans les algorithmes qui déterminent l'ordre d’apparition dans les résultats de recherche.

Une décision qui augmenterait les coûts des concurrents

L'annonce de la Commission a déclenché un vent de critiques auprès d'autres partis prenantes.

FairSearch Europe, qui représente les intérêts d'entreprises comme Microsoft et Tripadvisor, a affirmé que les engagements proposés instaurent une discrimination et « augmentent les coûts pour les concurrents au lieu de résoudre le problème ».

D'après l'accord, les concurrents sont tenus de payer pour obtenir un emplacement similaire à celui du propre matériel de Google, ce qui ne permet pas aux autres de rivaliser et d'offrir le choix aux consommateurs », selon FairSearch.

L'accord est en partie fondé sur des éléments visuels, qui garantissent une combinaison des services de Google et des services concurrents dans les encarts de promotion publicitaire dans les pages de recherche. Les concurrents redoutent que Google change simplement la configuration de ces encadrés, ce qui rendrait l'accord obsolète.

Chris Sherwood de l'Allegro Group, un concurrent de Google sur le marché de l'Europe centrale et orientale, a déclaré à EurActiv : « Les solutions que la Commission européenne a présentées pourraient être dépassées d'ici quelques semaines seulement. »

Le commissaire en charge de la concurrence a rejeté ces critiques : « les concessions faites par Google dissipent ces inquiétudes ». L'exécutif européen doit envoyer des lettres pour rejeter les 18 plaintes reçues lors de l'enquête. L'objectif est de défendre les concessions et Joaquín Almunia a souligné qu'il ne voyait pas comment il changerait d'avis. « Je sais que les concessions proposées permettent de résoudre leurs querelles et ces problèmes. »

La baleine dans la baignoire

En France, où le fisc poursuit Google depuis plusieurs années pour un redressement fiscal supérieur à 1 milliard d'euros, l'annonce de la Commission a été plutôt mal perçue. "Le fait que Google soit la baleine dans la baignoire sur Internet saute aux yeux de n'importe quel internaute, et maintenant la Commission leur donne un blanc-seing !" s'étonne un fonctionnaire du ministère des Finances.

Le ton est monté ces dernières semaines entre le ministère du redressement productif et la Commission, au sujet des aides d'Etat. Les hommes politiques se sont envoyé des missives qui montrent clairement leurs divergences.

Arnaud Montebourg, qui tente de mettre en avant les entreprises françaises, reprocherait de son côté à Google une politique trop laxiste sur les données qu'il collecte. Il souhaiterait notamment que les données collectées en France soit stockées en France.

Et la question de la fiscalité appliquée au géant de l'Internet reste ouverte. Le projet français qui consistait à vouloir taxer les géants de l'Internet a pour l'heure tourné court, mais la Commission européenne a mis en place un groupe de travail sur le sujet. La concurrence fiscale entre Etats européens pénalise les ressources des Etats, dont la France, où leur activité est importante.

 

Prochaines étapes : 
  • 12 févr.: prochaine réunion du collège des commissaires à Bruxelles

 

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6 février 2014 4 06 /02 /février /2014 14:08

De nouvelles propositions visent à supprimer les obstacles qui empêchent encore les citoyens d'aller vivre, travailler et faire leurs achats n'importe où dans l'Union européenne.

Chaque jour, des citoyens européens sont confrontés à des obstacles qui les empêchent d'exercer leurs droits en tant que citoyens de l'Union européenne.

La Commission propose de nouvelles mesures English pour supprimer ces obstacles, et notamment:

  • d'allonger la période de 3 mois pendant laquelle les demandeurs d'emploi perçoivent actuellement des allocations de chômage dans leur pays d'origine lorsqu'ils cherchent du travail dans un autre pays de l'Union;
  • de préciser les règles relatives aux stages, afin que les stagiaires ne soient pas exploités comme de la main-d'œuvre gratuite;
  • de faciliter l'acceptation des documents d'identité et des titres de séjour délivrés par d'autres États membres, de même que les certificats de contrôle technique automobile;
  • d'élaborer une carte d'invalidité commune permettant à toutes les personnes moins valides de bénéficier des mêmes avantages que les ressortissants d'un autre État membre qu'ils visitent (en matière d'accès aux transports, au tourisme, à la culture et aux loisirs, par exemple);
  • de renforcer les droits des personnes soupçonnées ou accusées dans le cadre d'une procédure pénale, en particulier les enfants et les citoyens vulnérables;
  • d'améliorer la législation européenne en matière de règlement des litiges transfrontaliers relatifs à des achats effectués en ligne ou dans un autre pays de l'Union;
  • de permettre aux consommateurs de comparer en ligne les prix des produits numériques vendus dans toute l'Union;
  • de faire en sorte que les citoyens sachent plus facilement à qui s'adresser pour résoudre des problèmes rencontrés dans un autre État membre;
  • de permettre aux citoyens de voter lors des élections nationales organisées dans leur pays d'origine, quel que soit l'État membre où ils résident.

Ces propositions s'inspirent des contributions reçues dans le cadre d'une consultation publique en ligne English , de dialogues avec les citoyens English et du service d'information Europe Direct.

La Commission présente aussi régulièrement des rapports sur la situation des droits fondamentaux et sur l'égalité hommes-femmes English dans l'Union européenne.

Ces propositions viennent renforcer les mesures déjà prises en 2010 English pour permettre aux citoyens européens d'exercer davantage leurs droits de façon concrète, et dont la mise en œuvre est déjà bien avancée.

Qu'est-ce que la citoyenneté européenne?

Chaque ressortissant d'un État membre de l'Union européenne est également citoyen de l'Union. Outre les droits que nous donne la législation de notre pays, nous jouissons d'un ensemble d'autres droits, qui sont garantis par les traités et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

La citoyenneté de l'Union européenne vous donne le droit de résider, de travailler, de voyager et de faire des achats dans n'importe quel des 27 États membres de l'Union, comme si vous étiez dans le vôtre.

En savoir plus sur vos droits en tant que citoyen de l'UE

2013, Année européenne des citoyens

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3 février 2014 1 03 /02 /février /2014 15:12

Actualités

Accords de partenariat

La réglementation stipule que chaque État membre doit transmettre son accord de partenariat (AP) à la Commission dans les 4 mois qui suivent l’entrée en vigueur de la réglementation.

À compter de la date de soumission de l’AP par l’État membre, la Commission dispose alors de 3 mois pour faire des observations et de 4 mois pour adopter l’AP, à condition que l’État membre ait pris en compte de manière satisfaisante les observations de la Commission.

Cela signifie qu’en règle générale, les accords de partenariat seront adoptés au plus tard à la fin août 2014.

Programmes opérationnels

La réglementation stipule que les programmes opérationnels (PO) doivent être soumis par les États membres dans les 3 mois qui suivent la soumission de l’AP.

À compter de la date de soumission du PO, la Commission dispose alors de 3 mois pour faire des observations et de 6 mois pour adopter le PO, à conditionque l’État membre ait pris en compte de manière satisfaisante les observations de la Commission.

Par conséquent, en règle générale, les PO seront adoptés au plus tard à la fin janvier 2015.

Partnership Agreements

The Regulation establishes that each Member State shall submit its Partnership Agreement (PA) to the Commission within 4 months from the entry into force of the Regulation.

The Commission shall in turn make observations within 3 months of the date of submission of the PA by the Member State and shall adopt the Agreement no later than 4 months from its submission, provided that the Member State has adequately taken into account the observations made by the Commission.

This means that as a general rule, PAs should be adopted by end of August 2014 at the latest.

Operational Programmes

The Regulation establishes that Operational Programmes (OPs) shall be submitted by Member States at the latest 3 months following the submission of the PA.

The Commission shall make observations within 3 months of the date of submission of the OP and adopt the OP no later than 6 months from the date of its submission, provided that the Member State has adequately taken into account the Commission observations.

As a general rule, therefore, OPs should be adopted by end of January 2015 at the latest.

The Commission adopted on 7January the Delegated Regulation on the European code of conduct on partnership, which lays down the conditions for involvement of partners in the preparation and implementation of 2014-2020 partnership agreements and programmes.

In accordance with article 5 of Regulation (EU) 1303/2013 (Common Provisions Regulation, “CPR”) the Commission shall set out a common set of standards to improve consultation, participation and dialogue with partners such as regional, local, urban and other public authorities, trade unions, employers, non-governmental organisations and bodies responsible for promoting social inclusion, gender equality and non-discrimination during the planning, implementation, monitoring and evaluation of projects financed by the European Structural and Investment Funds (ESIF).

The Code of Conduct, which takes the form of a legally-binding Commission Delegated Regulation, sets out objectives and criteria to ensure that Member States implement the partnership principle in line with the provisions of Article 5 of the CPR. This means that Member States are required to: 

  • ensure transparency in the selection of partners representing regional, local and other public authorities, social and economic partners and bodies representing the civil society, to be appointed as full members in the monitoring committees of the programmes;
  • provide partners with adequate information and sufficient time as a prerequisite for a proper consultation process;
  • ensure that partners must be effectively involved in all phases of the process, i.e. from the preparation and throughout the implementation, including monitoring and evaluation, of all programmes;
  • support the capacity building of the partners for improving their competences and skills in view of their active involvement in the process

At the same time, the code of conduct leaves ample flexibility to Member States to organise the precise practical details for involving relevant partners in the different stages of the programming.

The Delegated Regulation on the code of conduct is accompanied by a Staff Working Document gathering examples of best practices as regards implementation of the partnership principle in the European Structural and Investment Funds' programmes.

This Delegated Regulation has not yet entered into force, as it is subject to the right of the European Parliament and of the Council to express objections within the deadline of two months from its adoption, in accordance with Article 290 (2) of the Treaty on the Functioning of the European Union.

Commission Delegated Regulation on the code of conduct

SWD accompanying the Delegated Regulation

Press release

Toutes les actualités

Dans l’ensemble, la politique de cohésion réformée permettra d'investir jusqu’à 366,8 milliards d’euros[1] dans les régions et villes d’Europe, ainsi que dans l’économie réelle. Elle constituera le principal outil d'investissement de l'UE pour atteindre les objectifs d'Europe 2020: créer de la croissance et des emplois, s'attaquer au changement climatique et à la dépendance énergétique et réduire la pauvreté et l'exclusion sociale. Pour ce faire, le Fonds européen de développement régional sera concentré sur des priorités essentielles, comme le soutien aux petites et moyennes entreprises, l’objectif étant de doubler les crédits en les faisant passer de 70 à 140 milliards d’euros sur les 7 années de la période. À cela s'ajoutent une plus forte orientation sur les résultats et une nouvelle réserve de performance, pour l'ensemble des fonds structurels et d'investissement européens, qui encourage les projets de qualité. Enfin, l’efficacité de la politique de cohésion, du développement rural et du fonds pour la pêche sera également liée à la gouvernance économique afin d’inciter les États membres à suivre les recommandations formulées par l’UE dans le cadre du semestre européen.

[1] Aux prix courants. Montant équivalent aux prix de 2011: 325 milliards d’euros.

En savoir plus:

Communiqué de presse
Réorientation de la politique de cohésion de l’Union européenne en vue de maximiser son impact sur la croissance et l’emploi: la réforme en 10 points

 

Infographie : Une nouvelle politique de cohésion pour l’Europe : La principale politique d’investissement en faveur de l’emploi et de la croissance
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Cibler les investissements sur les principales priorités de croissance

  • Recherche et innovation
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  • Technologies de l’information et de la communication (TIC)
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  • Compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME)
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  • Transition vers une économie à faibles émissions de CO2
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Source : http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/index_fr.cfm

Autorités de gestion

La gestion détaillée des programmes cofinancés par les Fonds structurels relève des Etats. Pour chaque programme, ils désignent une "autorité de gestion" (de niveau national, régional ou autre) qui va informer les bénéficiaires potentiels, assurer la sélection des projets et suivre le déroulement général des opérations.

Après avoir choisi un pays, les coordonnées des autorités de gestion des programmes qui vous intéressent s'afficheront en bas de cette page. 

Österreich Belgique/België Bulgaria Kypros Ceská Republika Danmark Eesti Suomi/Finland France Deutschland Ellada Magyarország Ireland Italia Latvija Lietuva Luxembourg (G-D) Malta Nederland Polska Portugal România Slovensko Slovenija España Sverige United Kingdom Hrvatska Portugal Spain France Österreich Belgique/België Bulgaria Kypros Ceská Republika Danmark Eesti Suomi/Finland France Deutschland Ellada Magyarország Ireland Italia Latvija Lietuva Luxembourg (G-D) Malta Nederland Polska Portugal România Slovensko Slovenija España Sverige United Kingdom Hrvatska Portugal Spain France
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3 février 2014 1 03 /02 /février /2014 11:59

 

Le site de la CGPME met à la disposition de ses adhérents comme du grand public un dossier très riche présentant les Programmes d'action des Commissaires européens suivants :

Antonio Tajani, Italie, Vice-Président désigné de la Commission, Commissaire désigné pour l'industrie et l'entrepreneuriat 
Viviane Reding, Luxembourg, Commissaire désignée à la Justice, aux droits fondamentaux et à la citoyenneté
Algirdas Semeta, Lituanie, Commissaire désigné pour la fiscalité et l'union douanière, l'audit et la lutte antifraude
John Dalli, Malte, Commissaire désigné pour la santé et la protection des consommateurs
Joaquin Almunia, Espagne, Commissaire désigné chargé de la concurrence
Laszlo Andor, Hongrie, Commissaire désigné pour l'emploi, les affaires sociales et l'inclusion
Michel Barnier, France, Commissaire désigné au "Marché intérieur et services financiers"
Maire Geoghegan-Quinn, Irlande, Commissaire désigné pour la recherche, l'innovation et la science
Janez Potocnik, Slovénie, Commissaire désigné à l'environnement

 

  En savoir plus  

Source : http://www.cgpme.fr/internationals/voir/570/programmes-d-action-des-commissaires-europeens

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Penser pour agir !

" Je préférerai toujours les choses aux mots,
et la pensée à la rime !
 "
 

(Voltaire)

 

" L'homme libre est celui qui n'a pas peur d'aller

jusqu'au bout de sa pensée "

(Léon Blum)

 

"La démocratie est d'abord un état d'esprit"

(Pierre Mendès France)  

 

 

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